II OSK 1725/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 323/06 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.O. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 323/06, oddalił skargę K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda M., w wyniku przeprowadzonego postępowania na wniosek R. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji Auto-Gaz dystrybucji gazu płynnego propan butan na sąsiedniej działce nr ew. [...] obr. ew. [...] przy ul. [...] w L., decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania R. A. oraz T. W., decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił powyższą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem § 133 ust 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 98, poz. 1067), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych", co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu projekt zagospodarowania działki o nr [...] będący integralną częścią dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji Prezydenta Miasta L. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji Auto-Gaz nie spełnia wymagań zawartych w powyższym rozporządzeniu. Organ II instancji stwierdził, że zbiorniki gazu płynnego znajdują się w odległości ok. 3 m od budynku oznaczanego na planie jako budynek socjalny. Organ wskazał, że § 133 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku stacji paliw. Po przyjęciu przez organ II instancji, że budynek socjalny jest budynkiem stacji paliw, stwierdził, że nie została zachowana ustanowiona w § 133 ust. 1 pkt 1 minimalna odległość 10 m. Ponadto stwierdzono, że stanowiska tankowania pojazdów samochodowych przewidziane w projekcie usytuowane są w odległości ok. 2 m od granicy działki, gdy tymczasem § 133 ust. 1 pkt. 2 określa minimalną odległość zlokalizowania stanowisk tankowania pojazdów samochodowych od granicy działki jako 10 m. Ponadto, zdaniem organu, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych przewidziane w projekcie usytuowane są w odległości mniejszej niż określona w § 133 ust 1 pkt 3 odległość 30 m od budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] i działce [...]. W ocenie organu zaś nie występują podstawy zmniejszania odległości o połowę stosownie do § 133 ust. 2 rozporządzenia. Rozpoznając zarzuty skargi K. O. na powyższą decyzję Sąd I instancji w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 323/06, stwierdził, że nie można ich uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny wykazał, że projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] przy ul. [...] w L. (projekt stacji Auto-Gaz), będący integralną częścią dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę do jego zatwierdzenia i wydania decyzji przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, wymagań tych nie spełnia. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do niezgodności z przepisami faktycznych odległości zbiorników gazu płynnego od budynku socjalnego oraz stanowiska tankowania pojazdów samochodowych od granicy działki. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z naruszeniem § 133 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. O., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zawartych w skardze zarzutów i nieuwzględnienie przy wyrokowaniu całości materiału dowodowego z akt sprawy, a tym samym nieprzeprowadzenie pełnej kontroli działalności organu administracji wydającego decyzję w granicach sprawy – art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. – co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta L. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Błędne ustalenia, w ocenie strony, to przyjęcie przez Sąd, że zbiorniki gazu płynnego znajdują się w odległości 3 m od budynku stacji, a stanowiska tankowania pojazdów samochodowych w odległości 2 m od granicy działki, mimo faktu że co innego wynika z mapy podwykonawczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść skargi, do której w ocenie skarżącego Sąd I instancji się nie odniósł. Podniesiono zatem, że skarga zarzuca organowi II instancji błędne zinterpretowanie § 133 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, sugerując, że w decyzji przyjęto dla określenia odległości początek układu komunikacyjnego podczas, gdy wyjazd jest elementem wewnętrznego układu komunikacyjnego i aby zatankować pojazd musi przejechać 12 metrów. Ponadto stwierdzono, że zbiorniki na gaz osłonięte są ścianą o odporności ogniowej 120 min od działki nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny i budynek socjalny. W skardze zarzucono, że do postępowania dopuszczono osobę, która nie jest stroną w postępowaniu oraz naruszenie zasad ogólnych k.p.a. z art. 7, 8, 9, 10 i 77. W uzupełnieniu skargi wskazano, iż T. W. jest właścicielem działki [...], zaś działka ta nie sąsiaduje, w ocenie skarżącego, z jego działką. Skarżący podniósł, że w związku z postawieniem ściany o odporności ogniowej 120 min w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy zmieniające odległość o połowę, a stanowisko tankowania pojazdów przy dystrybutorze znajduje się w odległości 10 m od granicy działki nr [...], 10 m od granicy działki nr [...], 13 m od granicy działki nr [...] i 12 m od granicy działki nr [...], a ponadto 30 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] i 20 m od takiego budynku na działce [...] przy czym od tej strony znajduje się mur ogniowy oddzielający dystrybutor od tej działki. Skarżący wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...], która nie sąsiaduje z działką skarżącego, zbiorniki na gaz i stanowisko tankowania osłonięte są murem ogniowym o odporności ogniowej 120 min i z tego względu odległość od domu mieszkalnego mogłaby wynosić 15 m, a faktycznie wynosi 26 m, natomiast odległość od stanowiska tankowania wynosi 30 m, a mogłaby – zgodnie z przepisami – wynosić 15 m. Wobec powyższych zarzutów zawartych w skardze, skarżący uznał, że Sąd I instancji pominął najistotniejsze z jego twierdzeń o rzeczywistych stosunkach w terenie, ze wskazaniem źródła umożliwiającego weryfikację tych twierdzeń – mapy powykonawczej. Ponadto w skardze kasacyjnej uznano, że skoro uzasadnienie nie zawiera wszystkich argumentów przytoczonych przez stronę oznacza to, że nie były one przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, a tym samym wyrokowanie nie opierało się na całym materiale akt sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli R. A. oraz T. W. wnosząc o jej oddalenie. W treści odpowiedzi wskazali na § 6 pkt 9 Uchwały Rady Miasta L. nr [...] zakazujący sprzedaży paliw na działce [...], ponieważ istnieje możliwość powstania pożaru lub wybuchu na ww. stacji. Podniesiono także, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w W. wydał nową decyzję z dnia [...], nr [...] w sprawie usytuowania przedmiotowej stacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucając obrazę przepisów postępowania – art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak oceny całości materiału dowodowego sprawy. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają usprawiedliwione podstawy. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z regulacją prawną art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki taksatywnie wskazuje § 2 cytowanego art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że granice skargi kasacyjnej wyznacza sama strona skarżąca przez sprecyzowanie zarzutów, wskazując konkretne przepisy prawa, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd oraz przez uzasadnienie tychże zarzutów wykazujące na czym naruszenie to polegało. W przypadku zarzutu naruszenia postępowania strona winna też wskazać jaki wpływ na wynik sprawy miało lub mogło mieć takie naruszenie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnymi zarzutami skargi kasacyjnej w konsekwencji powoduje, iż Sąd zobligowany jest odnieść się do każdego zarzutu skargi. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej może być przeprowadzona na tle merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i jego prawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Uzupełnieniem tej zasady jest treść art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jeśli zaś chodzi o wymogi prawne uzasadnienia wyroku, to zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że wskazane wyżej przepisy prawne zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim słuszny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem Sąd oprócz zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy innych wymogów nie dopełnił. Sąd ten nie wskazał wszystkich zarzutów skargi, nie przytoczył stanowiska stron a przede wszystkim skarżącego, nie dokonał oceny wszystkich zebranych dowodów w sprawie – co niewątpliwie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przypomniana na wstępie treść art. 134 § 1 p.p.s.a. o niezwiązaniu Sądu zarzutami skargi zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwarza obowiązek dla Sądu pierwszej instancji rozpoznania sprawy w całokształcie zebranych dowodów i dokonania oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Zasada takiego rozpoznawania skargi przez Sąd administracyjny ukształtowała się na tle regulacji prawnej art. 51 ustawy o NSA i pozostaje aktualna w odniesieniu do postępowania sądowego pierwszoinstancyjnego w stanie prawnym art. 134 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz prawidłowe uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. jest warunkiem rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ma tylko wtedy możliwość oceny zarzutów skargi kasacyjnej i ewentualnego ich odparcia. Uzasadnienie wyroku wydanego w sprawie niniejszej wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji przytoczył wprost uzasadnienie decyzji zaskarżonej, podzielił stanowisko organu i uznał zgodność z prawem kwestionowanej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (gazu). Sąd nie przytoczył wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez inwestora O., ograniczając się do podania przepisów prawa, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez organ. Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutów skargi inwestora ani też do twierdzeń skarżącego dotyczących stanowiska organu. Nie dokonał też oceny dowodów, na które powoływał się skarżący. Kontroli Sądu podlegała decyzja organu nadzorczego wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest zbadanie czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, które enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji gazu płynnego wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić należy, iż chociaż Sąd pierwszej instancji podkreślił charakter postępowania w jakim wydana została zaskarżona decyzja nie dokonał prawidłowej oceny tej decyzji w aspekcie wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i materiału dowodowego sprawy. Sąd nie wskazał na czym opierał swą ocenę podzielającą stanowisko organu, że decyzja o pozwoleniu na budowę stacji gazu płynnego wydana skarżącemu O. dotknięta jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. "w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych..." (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067). Sąd nie zweryfikował oceny organu uznającego rażące naruszenie prawa, tj. § 133 ust. 1 rozporządzenia w aspekcie twierdzeń skarżącego, iż w sprawie miały zastosowanie przepisy § 133 ust. 2 rozporządzenia dopuszczające zmniejszenie odległości, wobec zastosowania w zbiorniku paliw ściany odporności pożarowej. Sąd nie uzasadnił też, dlaczego uznał stanowisko organu wyłączając zastosowanie tego przepisu, mimo sprzeciwu skarżącego. Równocześnie Sąd nie wykazał bezzasadności w tym przedmiocie zarzutu skargi. Ogólna ocena skargi inwestora ogranicza się do stwierdzenia przez Sąd, iż zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W świetle powyższych okoliczności należy podzielić zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Stanowi to podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Już tylko w uzupełnieniu powyższych rozważań należy dodać, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są wywody podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Okoliczności podniesione w tymże piśmie procesowym dotyczą zdarzeń zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę stacji paliw – gazu płynnego, podczas gdy badania jej zgodności z prawem dokonuje się na datę wydania decyzji. Późniejsze zmiany stanu faktycznego ani prawnego nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.