I SA/Bd 475/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska -Wasilewicz sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz J. S. kwotę [...]- zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] r. J. S. (dalej także: Skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm. - dalej "ustawa COVID-19"). Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. – dalej "u.s.u.s."), odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że ze złożonego wniosku wynika, że Skarżący ubiega się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od marca do maja 2020 r. również za inne osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego. Z analizy zapisów na koncie Skarżącego wynika, że na dzień [...] r. Skarżący nie zgłosił innych osób, w związku z czym nie przysługuje mu zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. W wyniku wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli wspólnicy rozliczają się osobno jako płatnicy składek na własne ubezpieczenia (na indywidualnych NIP), składają odrębne wnioski. Każdy wspólnik występuje o zwolnienie z opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenia. Odrębnie powinien być złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek dla spółki jako płatnika składek za ubezpieczonych zatrudnionych w spółce, jeżeli będą spełnione określone w przepisach warunki. Każdy wspólnik występujący o zwolnienie z opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenie powinien spełnić warunek przychodu oraz prowadzenia działalności przed [...] r. W takiej sytuacji sprawdzany jest przychód każdego ze wspólników osobno za pierwszy miesiąc wskazany we wniosku. Przychód nie może być wyższy od 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarcze narodowej brutto na rok 2020 - tj. od [...] zł (dotyczy zwolnienia za 3-5/2020 r.) albo ich przychód z działalności w pierwszym miesiącu wskazanym we wniosku przekraczał [...] zł, a dochód nie przekroczył [...] zł (dotyczy zwolnienia za 4-5/2020 r.). W przypadku spółki, nie jest badany osiągnięty przychód. Warunkiem skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj za zatrudnionych pracowników, jest bycie płatnikiem składek zgłoszonym do ZUS we wskazanym okresie oraz zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych na wskazany w przepisach dzień odpowiednio nie więcej niż 9 albo nie więcej niż 49 ubezpieczonych. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19 przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie ma on zastosowania do osoby prowadzącej działalność gospodarczą i będącej wspólnikiem spółki cywilnej zatrudniającym pracowników, - art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID-19 przez niewłaściwe zastosowanie do Skarżącego, mimo że nie spełnia on przesłanek zawartych w przywołanym przepisie, bowiem zatrudnia dwóch pracowników, czyli nie opłaca składek "wyłącznie na własne ubezpieczenie". W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą i jest wspólnikiem spółki cywilnej P. s.c. w B. NIP [...] oraz zatrudnia dwóch pracowników. Podstawę prawną dla wniosku złożonego przez Skarżącego stanowi art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19. W ocenie strony organ dokonał nieprawidłowej interpretacji powyższego przepisu, stojąc na stanowisku, że Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie, bowiem nie jest płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne pracowników zatrudnionych przez spółkę cywilną, której jest współwłaścicielem. Skarżący podniósł, że Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt III AUz 211/20 stwierdził, że spółka cywilna nie jest płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2a u.s.u.s. W ocenie strony w związku z niesporną okolicznością zatrudniania przez wspólników spółki cywilnej, której wspólnikiem jest Skarżący, pracowników, niedopuszczalne było zastosowanie wobec Skarżącego art. art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID-19. Skarżący jest płatnikiem składek solidarnie pozostałymi wspólnikami spółki cywilnej, a zatem jest uprawniony do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do maja 2020 r. Zdaniem Skarżącego przyjęta praktyka różnicowania sytuacji osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą zatrudniających pracowników w zależności od tego czy zawarli z innymi przedsiębiorcami umowę o szczególnego rodzaju współpracy (bo tak należy traktować umowę spółki cywilnej) czy nie, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Sytuacja wspólnika spółki cywilnej jest inna niż wspólnika osobowych spółek prawa handlowego, bowiem inny jest charakter podmiotu, w którym uczestniczy. Pracodawcą i płatnikiem w przypadku spółek prawa handlowego są spółki, a nie ich wspólnicy. W ocenie Skarżącego za pozbawione podstawy prawnej należy uznać analogiczne stosowanie przez ZUS do wspólników spółek cywilnych zasad dotyczących wspólników spółek prawa handlowego w zakresie rozwiązań tarczy antykryzysowej, zamiast zasady ustanowionych dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą i zatrudniających pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od [...] r. miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] r. odwołano rozprawę i skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym Skarżąca została poinformowana (data odbioru – [...] r., k. 36 akt sądowych). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a przez to uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, choć z innych powodów niż wskazanych w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zwolnienia Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie należnych za okres od marca do maja 2020 r. We wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek Skarżący zwrócił się o zwolnienie z obowiązku zapłaty nieopłaconych składek za osoby ubezpieczone za marzec 2020 r. (por. pkt II.1 – k. 3 akt admin.). Jako podstawę odmowy w decyzji wydanej w pierwszej instancji organ wskazał na fakt, że Skarżący nie zgłosił do ubezpieczenia innych osób. Z kolei w decyzji z dnia [...] r. po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powołując się na art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 wskazał, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, w rozumieniu art. 8 ust. 6 u.s.u.s., przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli wspólnicy rozliczają się osobno jako płatnicy składek na własne ubezpieczenia (na indywidualnych NIP), składają odrębne wnioski. Każdy wspólnik występuje o zwolnienie z opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenia. Odrębnie powinien być złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek dla spółki jako płatnika składek za ubezpieczonych zatrudnionych w spółce, jeżeli będą spełnione określone w przepisach warunki. Należy w tym miejscu podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zatem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Podkreślenia przy tym wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie wyjaśniono kwestii w jakim charakterze w sprawie występuje Skarżący. Zagadnienie to w świetle zarzutów skargi stanowi istotę zastrzeżeń Skarżącego. Nie wiadomo przy tym, czy kwestia ta nie była sygnalizowana przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Może to jedynie sugerować treść uzasadnienia skargi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w istocie rzeczy w oparciu o jaki stan faktyczny została ona wydana. Należy wskazać także na niespójności między treścią żądania wniosku a określeniem przedmiotu rozstrzygnięcia co do okresów rozliczeniowych objętych tym wnioskiem. Z treści uzasadnienia nie wynika przykładowo, czy wniosek został zmodyfikowany, czy doszło do pomyłki, którą należałoby traktować jako pozostająca bez wpływu na rozstrzygnięcie. Rozważania natury ogólnej, w dominującej części stanowiące przywołanie treści przepisów prawa, zostały podsumowane jedynie konstatacją o podtrzymaniu stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] r. Organ w ten sposób utrudnił stronie poznanie toku rozumowania, a tym samym możliwość podjęcia polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Ponadto należy wskazać, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie może być skuteczna wobec braków w aktach sprawy, na co wskazuje przerwana numeracja tych akt (brak k. 8-15 akt admin.). Szczególne znaczenie ma brak wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle o nim nie wspomina, co wskazuje na fakt, że nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i w konsekwencji prowadzi do wniosku o uchybieniu przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, na tle analogicznej sytuacji braku w aktach sprawy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, prezentowany jest pogląd, że "(...) Brak w aktach sprawy tego wniosku uniemożliwia całościową ocenę rozstrzygnięcia organu II instancji, będącego po części "odpowiedzią" na zarzuty i żądania strony zawarte we wniosku. Skoro nie znana była dokładana treść wniosku, ocena Sądu co do podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia nie była możliwa. Należy w tym miejscu podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym. Wtedy to istnieje przypuszczenie, że organ przed wydaniem decyzji zapoznał się z dokumentacją stanowiącą podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że sąd administracyjny w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracji publicznej (w ujęciu ustrojowym bądź - jak w rozpatrywanej sprawie – ujęciu funkcjonalnym), w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Brak kompletnych akt administracyjnych sprawy należy postrzegać jako uchybienie determinujące negatywną ocenę procedowania przez dany organ. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi ma obowiązek wraz z odpowiedzią na skargę przedstawić akta sprawy. (...) Powyższe uchybienia odnoszące się do zgromadzenia i przedstawienia materiału dowodowego uniemożliwiają jednoznaczną weryfikację ustaleń poczynionych przez organ a tym samym weryfikację prawidłowości wydanych w sprawie decyzji" (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 169/18). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Jak wyżej wskazano organ ponownie rozpoznając sprawę nie formułuje żadnych ocen co do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego. Na to, że zarzuty takie zostały sformułowane świadczy treść skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu na tym etapie przedwczesne jest ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wyda decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi przewidziane wskazanymi wyżej przepisami. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). T. Wójcik J. Szulc H. Adamczewska-Wasilewicz