II GSK 141/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 936/08 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu UE. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Wniosek ten był uzupełniany i stan kompletności uzyskał ostatecznie w dniu 2 lipca 2007 r., jednakże z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na realizacje działania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie w przedmiocie dofinansowania projektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ odwoławczy podając motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" wnioski złożone w terminie zostały poddane losowaniu, które ustaliło kolejność ich weryfikacji w poszczególnych OR ARiMR. Wskazał, że w [...] OR ARiMR do losowania mającego miejsce w dniu 23 maja 2007 r. zostało zakwalifikowanych 617 wniosków. Wniosek skarżącego w wyniku wylosowania uzyskał 22 pozycje. Podał też, że wnioski, które uzyskały status kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem Z. M. wyczerpały limit środków dla województwa zachodniopomorskiego. Uzasadniając oddalenie skargi Z. M. na decyzję Prezesa ARiMR Sąd I instancji wskazał, że procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została podana w ogłoszeniu - wydanym wspólnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 2 kwietnia 2007 r. W ogłoszeniu tym, jako dzień składania wniosków wskazano 16 kwietnia 2007 r. oraz zawarto informację, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Agencji. Nadto wskazano, że nie gwarantuje się przyznania pomocy na realizację wszystkich projektów. W każdym województwie sfinansowanych będzie tyle projektów, na ile pozwoli wysokość limitu środków dla danego województwa. Wniosek skarżącego, złożony w terminie, znajdował się na poz. 22 na liście wniosków o dofinansowanie w Oddziale [...] ARiMR - po przeprowadzonym losowaniu, mającym ustalić tylko kolejność weryfikacji formalnej wniosków. Po przeprowadzeniu losowania najpierw dokonano wstępnego przeglądu wszystkich wniosków, aby ustalić, które z nich były poprawne i kompletne na dzień 16 kwietnia 2007 r. Takich wniosków było 22. Pozostałe wymagały poprawienia bądź uzupełnienia. Do weryfikacji tych wniosków przystąpiono w kolejności ustalonej w losowaniu. Ostatnie wezwanie do uzupełnienia wniosku spośród osób, z którymi zawarto następnie umowę (poz. 17 na liście ustalonej losowaniem) wysłano 26 czerwca 2007 r. Wnioskodawca ten uzupełnił wniosek 2 lipca 2007 r. a dokumenty zostały zarejestrowane w Dzienniku Kancelaryjnym pod poz. 3607. Skarżący uzupełniał wniosek kilkakrotnie, począwszy od 26 kwietnia 2007 r., zanim organ mógł wezwać go do uzupełnienia wniosku uwzględniając kolejność ustaloną losowaniem. Ostatnie dokumenty w ramach uzupełnienia skarżący dostarczył 2 lipca 2007 r. i zostały one zarejestrowane w Dzienniku Kancelaryjnym pod poz. 3613. Przystępując w dniu 3 lipca 2007 r. do oceny wniosku skarżącego organ stwierdził, że jego wniosek stał się kompletny w dniu 2 lipca 2007 r., ale z uwagi na kolejność wpływu dokumentów stwierdzono, że uzyskał on stan kompletności po wniosku Macieja Wiśniewskiego, z którym, jako ostatnim, zawarto umowę w ramach limitu w dniu 19 listopada 2007 r. Sąd podniósł, że limity środków ustalane są przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z pkt. 4 Uzupełnienia Programu zatytułowanym "Zasady podziału środków finansowych w skali kraju na poszczególne działania programu". W przypadku naboru z 16 kwietnia 2007r. Minister wyznaczał limity począwszy od kwietnia 2007 r. na okresy miesięczne. Limity dostępnych środków, do wykorzystania w ramach poszczególnych działań wyliczane są zgodnie z metodyką obliczania limitu środków wspólnotowych w PLN, jakie można zaangażować w danym okresie w ramach zawieranych umów o dofinansowanie projektów, przekazaną wspólnie przez Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z tą metodyką limity dostępnych alokacji liczone są w trybie miesięcznym. Wyliczenia opierają się na danych zawartych w tabelach finansowych Uzupełnienia Programu oraz danych o płatnościach dokonanych w danym miesiącu, które ujęte zostały w poświadczeniu i zestawieniu wydatków przekazanym przez Instytucję Płatniczą do Komisji Europejskiej, a także uwzględniają zmiany kursu euro zgodnego z zapisami Rozporządzenia Komisji (WE) nr 643/2000 z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad posługiwania się euro w zarządzaniu budżetowym funduszami strukturalnymi. Wyliczone w ten sposób limity stanowiły całkowite środki publiczne do zawierania zobowiązań w okresach miesięcznych, na które były ustalone. Wobec tego, w ocenie Sądu, bezpodstawne jest powoływanie się na limit z lipca 2007 r., gdyż miał on zastosowanie jedynie do wstępnego określenia ilości wniosków kwalifikujących się do przyznania pomocy, w związku z prowadzoną od czerwca weryfikacją wniosków. O terminie zawierania umów zadecydował moment zakończenia pełnego procesu rozpatrywania wniosków i w tym czasie limit środków, w ramach, którego zawarte zostały umowy o dofinansowanie projektu wynosił 6 631 782, 00 zł zgodnie z pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 listopada 2007 r. wyznaczającym limit na okres od 16 listopada 2007 r. do 15 grudnia 2007 r. Tylko w odniesieniu do tego limitu można, więc oceniać możliwość zawarcia umowy ze skarżącym, gdyż w tym okresie, po przeprowadzeniu kompletnych postępowań, zawierane były umowy o przyznaniu pomocy. W sytuacji braku środków, w ocenie Sądu I instancji, należało umorzyć postępowanie administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Nie dopatrując się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę. II W skardze kasacyjnej Z. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego: a) ust. 3.1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004 — 2006" (Dz.U. z 2004 r. nr 207 (załącznik) poz. 2117 ze zm.) — 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" — Opis systemu wdrażania (strona 177 — 178 Załącznika do Dziennika Ustaw nr 207) przez błędną wykładnię akapitu piątego i uznanie, że użyte w nim przez prawodawcę pojęcie "weryfikacja" jest tożsame z użytym w akapicie drugim pojęciem "ocena formalna" skutkującą błędnym zastosowaniem tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; b) ust. 3.1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004 - 2006" (Dz.U. z 2004 r. nr 207 (załącznik) poz. 2117 ze zm.) - 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" — Opis systemu wdrażania (strona 178 Załącznika do Dziennika Ustaw nr 207) przez błędną wykładnię akapitu szóstego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania i błędne ustalenie, że limit środków w dniu 2 lipca 2007 r. kiedy wniosek złożony przez skarżącego był kompletny i mógł zostać przyjęty do realizacji, został już wyczerpany i nie było już dostępnych na ten cel środków, ponieważ w tym dniu obowiązywał limit dostępnych środków ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu16 listopada 2007 r., a nie w dniu 23 maja 2007 r., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uznał, iż nie może budzić wątpliwości, że celem losowania było ustalenie kolejności wniosków, w jakiej poddane one zostaną weryfikacji, o której mowa w akapicie piątym Opisu systemu wdrażania, nie zaś - ocenie formalnej, o której mowa w akapicie drugim (wnioski mogły być przecież uzupełniane już po ich złożeniu). Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji, iż ten przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przyjmując, że "limit z lipca 2007 r. miał zastosowanie jedynie do wstępnego określenia ilości wniosków kwalifikujących się do przyznania pomocy, w związku z prowadzoną od czerwca weryfikacją wniosków", a zdaniem skarżącego, ustalenie takie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym ani tym bardziej w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej powtarzając argumentację zaprezentowaną uprzednio w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy orzekające w sprawie i przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że skarżący ubiegał się o dofinansowanie zakupu maszyn rolniczych. Nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej to, że wniosek skarżącego był poprawnie wypełniony i zawierał wymagane załączniki dopiero w dniu 2 lipca 2007 r. jak i to, że 38 poprzedzających go wniosków spełniło wcześniej przesłanki uprawniające do przyjmowania objętych nimi projektów do realizacji. Te elementu stanu faktycznego mają decydujące znaczenie dla ustalenia legalności działania organów I i II instancji, a tym samym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W krajowym porządku prawnym przyznanie dofinansowania na projekt objęty wnioskiem skarżącego regulowała ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwana dalej ustawą o NPR i wydany w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie akt wykonawczy. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy w celu realizacji Planu tworzy się sektorowe programy operacyjne. Z kolei art. 11 ustawy o NPR we wszystkich jednostkach redakcyjnych reguluje uzupełnienie programu uszczegółowiające system realizacji programu. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy uzupełnienie programu sektorowego zawiera szczegółowe zasady udzielania dofinansowania i jego maksymalną wysokość w ramach działania, a w myśl art. 11 ust. 5 ustawy o NPR uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa. Istotna dla dalszych rozważań jest także treść art. 11 ust. 6 ustawy o NPR, stanowiąca, że na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 8 września 2004 r. rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. W punkcie 3 załącznika do rozporządzenia obejmującym opis działań uzupełnienia programu w priorytecie "Wspierania zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym" uregulowano m.in. szczegółowe zasady udzielania dofinansowania w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Jak już wcześniej wskazano przepis rangi ustawowej wprowadził zasadę, że wyboru projektów dokonuje się na podstawie uzupełnienia programu, co oznacza, że sądowa kontrola zgodności z prawem procedury rozpoznawania konkretnego wniosku złożonego w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" obejmuje badanie legalności działania organu z przepisami przywołanego uprzednio rozporządzenia. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazać należy, że w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, przepisy rozporządzenia odnoszące się do opisu systemu wdrażania stanowiły, iż za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami, a wniosek, który wymagał uzupełnienia rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływu do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia. Nadto prawodawca w rozporządzeniu wprowadził regułę, że projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków w ramach dostępnych środków. W świetle zacytowanych unormowań nie powinno budzić wątpliwości, że o naruszeniu procedury rozpoznawania wniosków można mówić wówczas, gdy wniosek spełniający kryteria formalne i merytoryczne został przyjęty do realizacji z naruszeniem zasady kolejności złożenia. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy zostaną skierowane do realizacji wnioski (projekty) złożone po wniosku strony, której wcześniejszy wniosek nie został skierowany do realizacji, jak i wówczas, gdy wniosek strony złożony później będzie przyjęty do realizacji przed poprawnymi wnioskami innych ubiegających się, którzy złożyli kompletne wnioski wcześniej. Z opisanego uprzednio stanu faktycznego wynika, że żadna z tych sytuacji nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że 38 projektów przyjętych do realizacji w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" dotyczyło wniosków złożonych przed wnioskiem skarżącego. Nie jest przy tym kwestionowane w skardze kasacyjnej, iż za dzień złożenia wniosku przez skarżącego należało uznać dzień 2 lipca 2007 r., w którym wpłynął ostatni dokument dotyczący uzupełnienia wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, a to czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a bezzasadnym. Teza przeciwna zawarta w skardze kasacyjnej zarówno w zarzucie postawionym w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a jak i w oparciu o podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. opiera się na błędnym przypisaniu ogłoszeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR rangi aktu prawnego powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Zauważyć, bowiem należy, że zarzuty postawione w punkcie 1 skargi kasacyjnej opierają się na konfrontacji przepisów postępowania określających opis systemu wdrażania (błędnie uznanych przez kasatora za przepisy prawa materialnego) z treścią ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Raz jeszcze, zatem należy podkreślić, że szczegółowe zasady udzielania dofinansowania określa rozporządzenie. To, że w ogłoszeniu, niebędącym źródłem prawa, wskazano, że wnioski złożone w terminie poddane zostaną losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych OR ARiMR, nie stanowi dodatkowego elementu procedury przyznawania (bądź odmowy przyznania) dofinansowania. W tej sprawie kolejność weryfikacji wniosków (czy to pod względem merytorycznym czy formalnym) nie ma takiego znaczenia, jakie przypisuje jej skarżący, gdyż ostatecznie o przyznaniu dofinansowania zadecydowała kolejność złożenia wniosku a nie kolejność jego weryfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, iż losowe ustalenie kolejności weryfikacji wniosków może mieć znaczenie w przypadku wniosków niekompletnych, bo im wcześniej dostrzeżone zostaną jego braki tym wcześniejsze jest wezwanie do ich uzupełnienia, co wpływa na ustalenie daty wpływu wniosku kompletnego. Jednakże spostrzeżenie to nie ma znaczenia, bo skarżący, który pięciokrotnie uzupełniał załączniki do wniosku, uczynił to zanim organ dokonał weryfikacji jego wniosku. Oprócz omówionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących procedury rozpoznawania wniosku, autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a, obejmując tą grupą zarzutów kwestie związane z dostępnością środków na dofinansowanie. Otóż według strony skarżącej, skoro wniosek był kompletny w dniu 2 lipca 2007 r. to również tę datę należało odnieść do limitu środków przeznaczonych na realizacje działania. Pogląd ten jest nieuprawniony, co czyni omawiane zarzuty bezzasadnymi. Wprowadzając kryterium kolejności złożenia wniosków przy przyjmowaniu projektów do realizacji normodawca tym samym zobligował właściwą instytucję do dokonania wpierw oceny wszystkich złożonych wniosków. Zgodnie z przepisami rozporządzenia przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Aby zatem doszło do zawarcia pierwszej umowy o dofinansowanie projektu właściwa instytucja musi uprzednio dokonać oceny formalnej i merytorycznej wszystkich złożonych w terminie wniosków o dofinansowanie, bo tylko takie działanie pozwala na ustalenie kolejności ich złożenia, a z tym prawodawca wiąże kolejności kierowania projektów do realizacji (zawierania umów). W realiach niniejszej sprawy dopiero więc ocena formalna i merytoryczna 617 wniosków o dofinansowanie pozwalała na ustalenie kolejności złożenia wniosków, a tym samym kolejności przyjmowania projektów do realizacji w ramach dostępnych środków. Inaczej rzecz ujmując to, że wniosek skarżącego spełniał wszystkie kryteria na dzień 2 lipca 2007 r. nie oznacza, że w tym dniu organ dokonał tego ustalenia, ani też, że jest to dzień, w którym zakończono weryfikacje wszystkich wniosków i przystąpiono do zawierania umów. Z akt sprawy nie wynika, aby istniała zwłoka pomiędzy zawieraniem kolejnych umów stanowiących realizację projektów określonych we wnioskach poprzedzających wniosek skarżącego. Wniosek o dofinansowanie projektu bezpośrednio poprzedzający wniosek skarżącego został skierowany do realizacja w dniu 19 listopada 2007 r., i dopiero po tej dacie należało oceniać dostępność środków na realizacje kolejnego projektu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.