II SA/Sz 536/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi V. Spółki [...] w W. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej V. Spółki [...] w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB), na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "u.p.b." i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", postanowił wstrzymać inwestorowi V. Sp. z o.o. w W. roboty budowlane, związane z budową budowli o powierzchni zabudowy 45,20 m2, posiadającej 3 ściany murowane, płytę fundamentową, żelbetową, dach czterospadowy kryty dachówką, na nieruchomości przy Al. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...] ) oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S., albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o posiadaniu przez projektanta uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności oraz jego przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu - o ile zaświadczenie (decyzja) wymienione w punkcie 1 stwierdzą zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2018 r. do organu wpłynęły wnioski o przeprowadzenie kontroli rozpoczętej inwestycji "wiaty garażowej", zlokalizowanej w S. przy Al. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...] ) i o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na tej samej nieruchomości. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydano, w dniu [...] października 2018 r., decyzję nr [...] r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie realizowanego obiektu budowlanego - wiaty wolnostojącej, mającej pełnić funkcję gospodarczą, na nieruchomości przy Al. [...] w S., wobec której zostało wszczęte postępowanie administracyjne jako parterowego budynku murowanego, krytego dachem czterospadowym. Organ wyjaśnił dalej, że od decyzji odwołanie złożyła strona D. O.. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w tej części postępowanie I instancji. Organ II instancji uznał, że kwestionowany obiekt budowlany nie posiada cech pozwalających na uznanie go za wiatę, jest kwalifikowany jako obiekt budowlany kategorii VIII - inne budowle. Wzniesienie zaś, tzw. innej budowli, wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. Rozpoczęcie budowy bez takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której zastosowanie ma art. 48 tej ustawy. Na powyższe postanowienie Spółka z o.o. V. w W. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane orzeczenie tj. art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.c. przez odmowę zastosowania oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.c., przez wszczęcie i prowadzenie postępowania, pomimo, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie i decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest ostateczna, a więc uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewiedzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Zdaniem skarżącej, sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta wcześniej wydaną decyzją (res iudicata), co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 126 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odniósł się do decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. uchylającej decyzję PINB w S. z dnia [...] października 2018 r. i umarzającej w tej części postępowanie I instancji i podkreślił, że organ I instancji umorzył swoje postępowanie, wszczęte w stosunku do parterowego budynku murowanego, ponieważ ocenił, iż obiekt na nieruchomości przy Al. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...] ), w toku samowolnej budowy, został przekształcony przez inwestora w wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., stwierdził, że kwestionowany obiekt budowlany nie posiada cech pozwalających na uznanie go, w świetle obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego za wiatę. Obiekt ten nie jest bowiem lekką budowlą w formie zadaszenia, wspartego na słupach. Jest on wykonany w technologii murowanej, a jego zasadniczym elementem konstrukcyjnym nie są słupy (których w ogóle brak w tym obiekcie), lecz trzy ściany spięte żelbetowym wieńcem, tworzącym jednocześnie nad brakującą (czwartą) ścianą podciąg. Ponadto ze zdjęć załączonych do akt I instancji wynika, iż przedmiotowa konstrukcja górą usztywniona została dodatkowo żelbetowym rusztem, w postaci jeszcze jednego podciągu i dwóch żeber. Tym samym wzniesiony obiekt nie może podlegać zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego obecnie nie spełnia on również kryteriów ustawowej definicji budynku (art. 3 pkt 2 u.p.b.). Powyższe oznacza, zdaniem organu, że inwestor zrealizował tzw. inną budowlę, klasyfikowaną jako obiekty budowlane kategorii VIII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Wzniesienie zaś tzw. innej budowli wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor natomiast na wzniesienie przedmiotowego obiektu nie uzyskał pozwolenia na budowę. Organ II instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obowiązane są przeprowadzić w sprawie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego stosowne postępowanie legalizacyjne, zatem umorzenie przez organ powiatowy postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie należało uznać za bezpodstawne. W dalszej części uzasadnienia postanowienia ZWINB przytoczył art. 48 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 u.p.b. i podkreślił, że wskazane przepisy przewidują możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych (bez wymaganego pozwolenia na budowę), jednakże jedynie w przypadku spełnienia ściśle określonych warunków. Jednym z nich jest przedłożenie dokumentacji stwierdzającej możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, organ powiatowy nie mógł odmówić wydania zaskarżonego postanowienia, które nie kończy, a dopiero otwiera procedurę legalizacyjną samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Postanowienie to w żadnym razie nie przesądza o końcowym wyniku takiego postępowania, który uzależniony jest od działań podejmowanych w jego toku przez inwestora oraz od stopnia zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami prawa. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nie umorzył postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie, a jedynie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję PINB w S. z dnia [...] października 2018 r., w części dotyczącej wydania decyzji o umorzeniu w całości tego postępowania. Oznacza to, iż organ I instancji obowiązany jest kontynuować swoje dotychczasowe postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Wydając zatem postanowienie z dnia [...] marca 2019 r., organ I instancji zastosował się do wytycznych tej decyzji, co do konieczności kontynuacji przedmiotowego postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone. Tym samym, zdaniem ZWINB, postanowienie to nie jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sprawa legalizacji obiektu nie została bowiem dotychczas rozstrzygnięta taką decyzją. Na powyższe postanowienie V. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez odmowę zastosowania przejawiającą się w prowadzeniu nadal postępowania administracyjnego w sprawie obiektu zlokalizowanego na nieruchomości przy al. [...] w S. i w wydaniu zaskarżonego postanowienia, pomimo, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie i decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest ostateczna oraz prawomocna, a więc uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewiedzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta wcześniej wydaną decyzją (res iudicata), co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Z tych samych powodów Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z uwagi na fakt zaskarżenia decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jedynie w części uchylającej decyzję organu I instancji, decyzja ta w części umarzającej postępowanie jest ostateczna i prawomocna, w rozumieniu art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. Powiatowy Inspektor nie mógł więc wydać postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. W tej sytuacji organ zobowiązany jest postąpić zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. Wydanie bowiem decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Ponadto, według skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, iż organ nie umorzył postępowania legalizacyjnego, w związku z czym Powiatowy Inspektor zobowiązany jest kontynuować postępowanie. Z treści sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. wynika jednoznacznie, iż postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Skoro więc zostało umorzone to nie może być jednocześnie kontynuowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygniecie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 536/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawiesił postępowanie sądowe, do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 317/19, w której Sąd wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. uchylił decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3299/19 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe w sprawie II SA/Sz 536/20 z uwagi na uprawomocnienie się wyroku w sprawie II SA/Sz 317/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych. Przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest postanowienie ZWINB, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB wstrzymujące roboty budowlane na działce nr [...] obręb [...], przy Al. [...] w S. i nakładające na inwestora obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 u.p.b. Skarżąca Spółka wywodziła w odwołaniu, a następnie w skardze, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem toczące się uprzednio przez organem nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące tej samej inwestycji zostało umorzone przez organ odwoławczy. Z kolei organ argumentował, że postępowanie zostało umorzone wyłącznie w tej części, której dotyczyło umorzenia postępowania przez organ powiatowy, natomiast jego rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2019 r. stanowiło podstawę do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Stąd też wydane postanowienie, stanowiące konsekwencję tej decyzji jest, w ocenie organu odwoławczego, zgodne z prawem. W badanej sprawie istotne, z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia, jest to, że decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. umarzającą postępowanie, została wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd, w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 317/19, uchylając decyzję ZWINB z dnia [...] grudnia 2019 r. wyjaśnił, że skoro ZWINB uznał, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji winna zakończyć decyzja merytorycznie rozstrzygająca w kwestii samowoli budowlanej, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną ZWINB od wyroku WSA w Szczecinie podzielił stanowisko sądu wojewódzkiego i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sprawie samowoli budowlanej i jeżeli organ odwoławczy uznał umorzenie tego postępowania za wadliwe, to winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie jak to uczynił – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwencją opisanych wyżej wyroków było wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji, umarzająca postępowanie "w sprawie realizowanego obiektu budowlanego - wiaty wolnostojącej, mającej pełnić funkcję gospodarczą, na nieruchomości przy Al. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...]), wobec której zostało wszczęte postępowanie administracyjne jako parterowego budynku murowanego, krytego dachem czterospadowym." Tym samym, z procesowego punktu widzenia, sprawa powróciła do etapu postępowania odwoławczego, a rzeczą organu będzie wydanie decyzji zgodnie z wytycznymi sądu. Do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w tej sprawie nie ma podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 48 u.p.b., a zatem merytoryczna ocena zasadności i celowości nałożonych obowiązków byłaby przedwczesna. Decyzja, która w ocenie organu stanowiła podstawę do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej i wydania zaskarżonego postanowienia została uchylona, co oznacza, że ziściła się przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 126 k.p.a. To z kolei stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).