I OSK 101/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/21 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. IV SA/Wr 342/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obydwu instancji odmownie załatwiły wniosek J. L. (dalej również jako: "Wnioskodawczyni") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad córką legitymującą się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z treści którego wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od dzieciństwa. Organ I instancji wniosek ten załatwił odmownie, wskazując, że Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to, podzieliło następnie Kolegium wskazując, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") wynika, że osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, która ma ustalone prawo do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Dalej Kolegium wskazało, że w dniu 21 listopada 2021 r. zmarł mąż Skarżącej, a ona nabyła prawo do renty rodzinnej. Ta okoliczność, w ocenie organu II instancji pozostawała jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem nabycie prawa do renty rodzinnej - jak wskazano - wyłącza prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd Wojewódzki uchylił decyzje obydwu instancji wskazując, że Wnioskodawczyni przysługuje prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła ona prawo do pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego i że wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: - zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz prokonstytucyjnej, - istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, oraz w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi lub do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego oraz że powinnością organu było wezwanie Skarżącej do wykazania, że zawiesiła prawo do pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego i że wstrzymano wypłatę tego świadczenia, II. przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez J. L. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443). 1. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób - rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak ze zrozumiałych względów - świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. 2. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". 3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków. Z tej już tylko przyczyny nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat akcentuje się szczególną sytuację prawną rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc w wieku produkcyjnym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U.1989, poz. 149). Podkreśla się istnienie - w takich przypadkach - związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym a przyznaniem prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia. Okoliczność ta szczególnego znaczenia nabiera również w badanej sprawie, gdzie Wnioskodawczyni wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną od urodzenia córką, Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji zakwestionował wadliwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzoną przez organy, wykluczającą a priori możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy, który nabył uprawnienia emerytalne. 4. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania zmarł mąż Wnioskodawczyni, a ona sama nabyła prawo do renty rodzinnej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do tego aby z tej przyczyny Wnioskodawczyni odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na temat zbiegu prawa do renty rodzinnej oraz prawa do świadczenia emerytalnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1270/21 wskazując, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Na stanowisko to zasadnie uwagę zwrócił Sąd I instancji, wskutek czego prawidłowo zadecydował o uwzględnieniu skargi J. L. . Nie ma zatem racji skarżące kasacyjnie Kolegium wskazując, że nabycie prawa do renty rodzinnej, podobnie jak nabycie uprawnień emerytalnych, bezwzględnie wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę (rentę rodzinną) winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. O takiej możliwości - jak trafnie podniósł Sąd I instancji - należało J. L. pouczyć. Mając na uwadze powyższe, niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., które to przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). W konsekwencji za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż są to przepisy wynikowe, a uwzględnienie skargi Sąd I instancji oparł o prawidłowo dokonaną kontrolę sądowadministracyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną