II GZ 391/22

SENTENCJA POSTANOWIENIE Dnia 15 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "G." Sp. z o.o. Sp. k. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 578/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. Sp. k. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2022 r. nr BŻ.NF.411.34.2020.JC w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 578/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku zawartego w skardze G. Sp. z o.o. sp. k. w W. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z 24 listopada 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej skargą sąd działa wyłącznie na wniosek strony, zatem to ona jest zobowiązana do uprawdopodobnienia zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie WSA wniosek skarżącej nie został dostatecznie uzasadniony, bowiem nie można uznać za wystarczające przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Wniosek ten powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wielkość wyrządzonej szkody powstałej w wyniku zaskarżonej decyzji może być znaczna, a skutki jej wykonania spowodują dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki w aspekcie finansowym. Skarżąca ograniczyła swój wniosek do ogólnych twierdzeń odnoszących się do trudnej sytuacji finansowej spółki, jednak nie poparła ich żadnymi dokumentami źródłowymi, dotyczącymi jej sytuacji finansowej. Wskazała, że w okolicznościach epidemii znacząco spadły przychody spółki, a wspólnicy nie mają dostatecznych środków na zwiększenie majątku spółki lub udzielenie spółce pożyczki. Wspomniano też, że pozyskanie z księgowości odpowiedniej dokumentacji wykazującej bieżącą sytuację spółki napotyka na znaczące przeszkody. Dnia 8 kwietnia 2022 r. Spółka: I. Na podstawie art. 194 §1 pkt 2 p.p.s.a. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2022 r. doręczone w dniu 29 marca 2022 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2020 r. znak BŻ.NF.411.31.2020.JC utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 07 września 2020 r. nr HNŹ.1505.2020 nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) i wniosła o uchylenie postanowienia będącego przedmiotem zażalenia w całości i wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. II. Ponadto na podstawie art. 195 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia będącego przedmiotem zażalenia i ponowne rozpoznanie wniosku z uwagi na fakt, iż jest on oczywiście uzasadniony, III. Na podstawie art. 196 p.p.s.a. (w sytuacji braku ponownego rozpoznania wniosku) o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonania postanowienia będącego przedmiotem zażalenia do czasu jego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 12 lipca 2022 r. rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia tego Sądu z dnia 26 stycznia 2022 r. Oddalając wniosek WSA argumentował, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nie ma zastosowania do wszystkich postanowień wydawanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Treść zaskarżonego postanowienia w tej sprawie wskazuje na brak przedmiotu wykonania. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie ma więc przedmiotu, który nadawałby się do wykonania, a więc i wstrzymania wykonania. Na postanowienie nie przysługiwały środki odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Spółka w zażaleniu wskazała jako datę zaskarżonego postanowienia 22 stycznia 2022 r. zamiast 26 stycznia 2022r. Z zawartego w tym zażaleniu opisu zaskarżonego postanowienie jednoznacznie jednak wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie "odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2020 r. znak BŻ.NF.411.31.2020.JC utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 07 września 2020 r. nr HNŹ.1505.2020 nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych)". Przedmiotem zażalenia w tej sprawie jest zatem postanowienie WSA w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. odmawiające wstrzymania wykonania w.w. decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego. Należy również wyjaśnić na wstępie, że przedmiotem rozpoznania przez NSA w niniejszej sprawie jest wyłącznie zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast zawarty w tym samym piśmie strony skarżącej, złożonym 8 kwietnia 2022r., wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia na podstawie art. 196 p.p.s.a. został już rozpoznany przez WSA postanowieniem z 12 lipca 2022 r. Zgodnie z art. 196 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje Sąd pierwszej instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują natomiast możliwości zaskarżenia postanowienia WSA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie wniesione przez spółkę zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2020 r., gdyż postanowienie to jest zgodne z prawem. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym wskazać, że z wnioskowego charakteru powyższej instytucji wynika, że wnioskodawca powinien w taki sposób wykazać okoliczności sprawy, aby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 372/20, treść tego i dalej powoływanych orzeczeń dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest zatem wykazanie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 10.000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został przez skarżącą spółkę uzasadniony. A zatem nie uprawdopodobniła ona wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy uznać, że dokonana przez WSA w zaskarżonym postanowieniu ocena, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, jest prawidłowa, gdyż WSA nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca nie przedstawiła dowodów ani argumentów, które wskazywałyby na wystąpienie w tej sprawie okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu należy stwierdzić, że przytoczenie mających zmierzać do wykazania podstaw przyznania tymczasowej ochrony sądowej okoliczności dopiero w zażaleniu nie uzasadnia uwzględnienia tego środka odwoławczego, nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu nie można – a tak jest w niniejszej sprawie – zarzucić naruszenia prawa (por. m.in. postanowienia NSA: z 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II GZ 451/21; z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GZ 202/21; z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 134/13; z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I FZ 168/11; z 15 lipca 2010 r., II OZ 676/10; także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 191). Nie ma bowiem podstaw do czynienia WSA zarzutów, że nie uwzględnił znanych skarżącej okoliczności, których skarżąca nie wskazała przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Przedstawienie zatem dopiero w zażaleniu okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji należy uznać za spóźnione, a przez to bezskuteczne dla udzielenia stronie wnioskowanej ochrony. Dokonana na tym etapie postępowania próba uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uznana za wystarczającą. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego oraz do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wcześniejszy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych, lecz niewystarczający merytorycznie. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia, co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a., a nie nowe rozpoznanie merytoryczne sprawy, w tym wypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (por. m.in. postanowienie NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FZ 763/18). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.