II GSK 138/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. O. "V.-F." Spółka z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/08 w sprawie ze skargi P. F. O. "V.-F." Spółka z o.o. w B. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. F. O. "V.-F." Spółka z o.o. w B. na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. F. O. "V. – F." Spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którym nałożono na skarżącą spółkę grzywnę w wysokości 8000 zł. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. nałożył na skarżącą spółkę obowiązek polegający na zapewnieniu stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych do hurtowni produktów leczniczych weterynaryjnych poprzez fizyczne wprowadzenie ich na stan magazynowy i przechowywanie w ilościach określonych pojęciem hurtu. Przeprowadzone w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2007 r. oraz w dniu [...] listopada 2007 r. kontrole sprawdzające wykazały niewykonanie powyższego obowiązku. Z dokumentacji w postaci protokołów i kserokopii zdjęć wynika, że w hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez skarżącą spółkę produkty lecznicze weterynaryjne figurujące w ofercie handlowej podmiotu nie znajdują jednocześnie pokrycia w stanie magazynowym. Utrzymywany poziom zapasów nie przystaje przy tym do wielkości faktycznego obrotu tymi produktami leczniczymi, jak również do specyfiki prowadzonej działalności, tj. obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Stanu tego nie zmieniło również doręczone spółce w dniu 7 września 2007 r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ I instancji, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity - Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.(powoływana dalej jako: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, przy czym grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sąd wskazał, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie źródłem tego obowiązku jest decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymana następnie w mocy decyzją Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzje te pozostają w obrocie prawnym, istnieje w stosunku do nich domniemanie zgodności z prawem i podlegają one przymusowemu wykonaniu, zaś organ egzekucyjny zobowiązany jest do ich realizacji, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy wypełniły wynikający z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek wystawienia i doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia (doręczony skarżącej spółce 7 września 2007 r.), zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a także wynikający z art. 26 § 5 wspomnianej ustawy obowiązek doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (wykonany w dniu 14 grudnia 2007 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postanowienie o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ egzekucyjny, a także odpowiada wymogom ustawowym co do wysokości nałożonej grzywny. Oznacza to, że organ egzekucyjny – wierzyciel zasadnie nałożył na zobowiązanego tego rodzaju środek wobec uchylania się przezeń od podjęcia działań zmierzających do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 78 ust. 1 pkt 5 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.(powoływana dalej jako: Prawo farmaceutyczne). Zdaniem Sądu, dla oceny zgodności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bez znaczenia pozostaje spór co do prawidłowości i zakresu nałożonego obowiązku, bowiem postępowanie egzekucyjne nie może być jeszcze jedną płaszczyzną, na której dokonuje się kontroli ostatecznych decyzji nakładających obowiązki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. F. O. "V. – F." Spółka z o.o. z siedzibą w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie, w szczególności bezkrytycznie przyjął, iż skarżąca spółka uchyliła się od wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, co stanowiło podstawę do nałożenia grzywny. Istotą skargi do Sądu pierwszej instancji nie było kwestionowanie decyzji w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku, lecz nałożenie grzywny w celu przymuszenia, mimo wykonania obowiązku określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego doprowadziło do zaaprobowania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 78 ust. 1 pkt 5 Prawa farmaceutycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie kontroli kasacyjnej poddany został wyrok oddalający skargę na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania zobowiązania określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007 r. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje na zgodność z prawem postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie było stosowanie przez organy przepisów regulujących tzw. egzekucję administracyjną, a w szczególności zastosowanie środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia tj. art. 7 §11 i 2, art. 17§1, art. 20 §1 pkt 3, art. art. 64 a §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak też art. 119 §1 i 2, art. 12, art. 121 §1 i 122 powołanej ustawy. Zarzut sformułowany przez spółkę w skardze kasacyjnej sprowadzający się do tego, że Sąd rozpatrujący skargę zaakceptował błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organy administracji art. 78 ust. 1 pkt 5 Prawa farmaceutycznego, wykracza poza tak określone ramy rozpatrywanej sprawy. Dotyczy on bowiem - w swej istocie - niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego określającego obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej, stanowiącego podstawę zindywidualizowanej decyzji o nałożeniu obowiązku zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu i sprowadza się do kwestionowania istnienia samego obowiązku. Zauważyć przy tym należy, że decyzja będąca podstawą prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie jest ostateczna. Oznacza to, że wspomniana decyzja korzysta z domniemania legalności i podlega wykonaniu. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż nie może się to stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 27 października 1999r., IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja stanowiąca podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej, organy egzekucyjne są zobowiązane do egzekwowania obowiązku w niej określonego. Wskazuje na to expresis verbis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sygnalizowana przez skarżących w toku postępowania egzekucyjnego i sadowoadministracyjnego wada polegająca na nieprecyzyjnym oznaczeniu obowiązku podlegającego wykonaniu, dotyczy bezpośrednio decyzji będącej podstawą prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie. Kwestia ta jednak nie podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji orzekającego wyłącznie w granicach sprawy objętej skargą na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego. Co do zasady weryfikacja w tym zakresie możliwa byłaby w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie uruchomienia jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek prawny mogłoby mieć wpływ na toczące się postępowanie egzekucyjne. Z przedstawionych względów, jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).