I OSK 711/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 325/19 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 325/19), po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz M. P., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] lipca 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z [...] grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy W. w powiecie w., podjętego na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) działki nr [...], stanowiące własność T. P., przeszły z mocy prawa na własność Państwa. W § 2 zarządzenia wskazano, że odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty przejęte na własność Państwa ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w Wejherowie. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] września 2015 r. (sygn. akt [...]) spadek po T. P. nabyli: M. P., H. P., B. P., G. S. i T. P. Spadkobiercami M. P. zostali: H. P. i M. P. Pismem z 14 czerwca 2016 r. G. S., B. P., H. P. i T. P. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Starosta W. na podstawie art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 K.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji państwowej w 1974 r. łamały obowiązujące prawo. Odszkodowanie na mocy ówczesnych przepisów przysługiwało osobie wywłaszczonej i w razie zaniechania w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie Starosty nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 3.533 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Ponadto, gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, roszczenie uległoby przedawnieniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a ustawy z 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że w świetle jednolitych poglądów orzecznictwa odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz publicznoprawny, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że mimo wystąpienia do Urzędu Gminy w W., Archiwum Państwowego w G. oraz jego Oddziału w G. nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone. Również w piśmie Sądu Rejonowego w W. z 2 stycznia 2017 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz T. P. ". Starosta Wejherowski wystąpił do Banku [...] - następcy Banku [...] o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość na rzecz T. P. i/lub M. P., jednakże Bank ten odpowiedział, że jest zobowiązany do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych przez okres 5 lat, a po upływie tego terminu nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie zapytania. Tym samym w ocenie Wojewody, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania. Brak takich dokumentów nie świadczy natomiast o tym, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Z akt sprawy wynika, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem Naczelnik Gminy W. wydał decyzję odszkodowawczą [...] grudnia 1975 r. Ponadto Starosta na zlecenie Wojewody przesłuchał wnioskodawców, M. P. oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem bądź ich spadkobierców. Osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tak samo oświadczyła przesłuchana w charakterze strony G. S., zaś M. P. zeznała, że "z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali". Z kolei T. P., H. P. i B. P. odpowiednio oświadczyli, że "rodzice nie odebrali przyznanego odszkodowania bo było bardzo niskie", "rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania ze względu na fakt, że były bardzo niskie", "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły ale rodzice ich nie podejmowali" . Powyższe zeznania, w ocenie organu, jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone (co musiało nastąpić w decyzji), a jedynie rodzice go nie odebrali, ponieważ uważali, że jego wysokość jest za niska. Nadto należało uwzględnić ustalenia organu I instancji w kwestii sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży przejętych działek przez Skarb Państwa oraz fakt ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem. Wojewoda Pomorski za niedopuszczalne uznał ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidzianym, a co wyraża art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wnioskodawcy nie wykazali, aby decyzja odszkodowawcza (na mocy, której próbowano wypłacić byłemu właścicielowi odszkodowanie) została uchylona. Również organy nie uzyskały takiej informacji, niemniej jednak została ona wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż jak wynika z zeznań wnioskodawców, odszkodowanie zostało ustalone, a jedynie nie zostało odebrane. Skargi na powyższą decyzję wnieśli Prokurator Okręgowy w Gdańsku (zarzucając jej naruszenie art. 105 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) oraz M. P. (wskazując na naruszenie art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) Prokurator podkreślił, że kwerenda w Sądzie Rejonowym w W., wykazała brak informacji odnośnie złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania, brak dowodów, że toczyło się takie postępowanie lub potwierdzających jego wypłatę oraz brak dokumentacji potwierdzającej zniszczenie akt takich postępowań. Nadto, skoro warunkiem sine qua non do dalszego skutecznego obrotu nieruchomościami było zachowanie właściwej procedury, to zasadnym było pozostawienie odpisów wydania tej decyzji oraz potwierdzenia zapłaty należnego odszkodowania. Skarżąca stwierdziła, że jedynym dowodem potwierdzającym, że doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania są ogólne zeznania dwóch świadków, a nie dokument. Zeznania te są dodatkowo sprzeczne z pozostałymi przeprowadzonymi dowodami. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Pomorski wniósł o ich oddalenie. Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zasługiwały one na uwzględnienie. Na wstępie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy oraz że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie ulega przedawnieniu, gdyż brak jest przepisu, który wyraźnie tak stanowi. Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo obszernego postępowania dowodowego, nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia, czy za przejęty grunt ustalono i wypłacono odszkodowanie, gdyż nie wykazano dostatecznie, czy decyzja w tym przedmiocie została kiedykolwiek wydana. W materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na T. P. i dotyczącej działek nr [...], położonych we wsi [...]. Akta takie nie zostały odnalezione zarówno w Urzędzie Gminy w W., w Starostwie Powiatowym w W., Archiwum Państwowym w G. i w G. czy Archiwum Zakładowym Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G., przy czym, jak podkreślił Sąd, nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały, nie podjął żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja, czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Nie wyjaśnił także zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję – uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a także czy zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Sąd stwierdził, że powyższe kwestie, będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z przeprowadzonych czynności, jak dalej argumentował Sąd, wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za przedmiotowe działki, a na tej podstawie nie można wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że w odniesieniu do innej nieruchomości wywłaszczonej tym samym zarządzeniem wydana została decyzja o odszkodowaniu. Fakt ten nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach. W niniejszej sprawie przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Zdaniem jednak Sądu, treść ww. rozporządzenia i fakt zbycia wywłaszczonych działek gruntu nie jest wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone. Uregulowania rozporządzenia zamieszczone zostały w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom. Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe postępowanie było kiedykolwiek prowadzone, to nie sposób zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tych okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawców. Również w ocenie Sądu, na podstawie zeznań przesłuchanych w sprawie świadków nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji osoby przesłuchane w charakterze świadków bądź stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. P. (np: G. S. oraz M. P.), bądź też wskazywały, że odszkodowanie nie zostało odebrane bo było bardzo niskie (T. P., H. P. i B. P.). Zatem po pierwsze, wbrew stanowisku organów, zeznania świadków nie są jednoznaczne, a po drugie, przeciwko twierdzeniu, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało ustalone, lecz nie zostało odebrane, świadczy okoliczność, że prowadzona kwerenda w Sądzie Rejonowym w W. wykazała brak informacji odnośnie złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z art. 27 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji dowodem ustalenia odszkodowania nie może być fakt nieupominania się przez T. P. oraz jego spadkobierców o wypłatę, czy też brak wiedzy wnioskujących o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana lub że odszkodowanie zostało wypłacone. Z zeznań świadków, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono. Organ ma natomiast przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, odpowiadających koncepcji organu. Oparcie przez organ, obowiązanego do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. I chociaż niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych czy okresów archiwizacji dokumentów, to jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia, czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. Przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 K.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ uchybił też obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 70 K.p.a.), zaś wnioski, jakie poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują na przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne jest posługiwanie się dowodami pośrednimi – dowodami z innych dokumentów, przesłuchanie osób niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem sprawy, dlatego też ocena tych materiałów winna być przeprowadzona nad wyraz ostrożnie, czego organy zaniechały. Organ winien mieć także na względzie obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela (art. 8 K.p.a.). W konsekwencji organ nie zdołał należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 K.p.a.), a uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, akceptując sposób procedowania organu I instancji oraz przyjmując jego wnioski, nie zbadał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyły postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd podkreślił, że jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz wnioskodawców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 7 i art. 77 K.p.a. przez uznanie, iż działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten w ocenie Sądu, rozpoznając i orzekając w sprawie, ustalił istnienie określonych okoliczności faktycznych na podstawie dowodów pośrednich tj. zeznań stron (wnioskodawców odszkodowania), które były zdaniem Sądu niejednoznaczne i odmienne z innymi zeznaniami świadków, zaniechał pozyskania dowodów bezpośrednich, a zatem organ wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów, natomiast zdaniem organu zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny sprawy i potwierdzają, iż doszło do ustalenia odszkodowania, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności, które nie znajdują uzasadnienia i umocowania prawnego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiający ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podczas gdy organ odwoławczy, z własnej inicjatywy pozyskał wszelkie możliwe dowody w sprawie w sytuacji wybrakowania dokumentów po upływie ustawowego okresu ich przechowywania. Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skarg w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek o ustalenie odszkodowania z uwagi na upływ czasu jest z góry skazany na trudności dowodowe i nie może dojść do takiej sytuacji, że wobec braku dowodów bezpośrednich organ będzie zobowiązany do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zlecenie przez sąd dalszych poszukiwań dowodów w postaci rejestrów zniszczonych dokumentów, ustalenie zasad archiwizowania dokumentów, jest zbędne w sytuacji, gdy następcy prawni potwierdzają, że doszło do ustalenia odszkodowania. Skoro uprawniony do otrzymania odszkodowania nie był zainteresowany jego odbiorem, to nie powinno być sprawą organu dociekanie, czy złożono odszkodowanie do depozytu. Skoro w aktach archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego brak jest dokumentów jednoznacznie świadczących o wypłacie odszkodowania do rąk osoby uprawnionej lub na jej rachunek bankowy, bądź poinformowaniu uprawnionej o skutkach niepodjęcia sumy odszkodowania, to nie jest jeszcze przesądzone, że odszkodowanie to nigdy nie zostało wypłacone. Także strony nie przestawiły jakiegokolwiek dowodu, że nie doszło do ustalenia odszkodowania i jego złożenia w depozycie sądowym. Nie można uznać za trafne stanowiska, że jedynym dowodem na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dokument potwierdzający taką wypłatę, czy też dokument potwierdzający złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym złożył Prokurator Okręgowy w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W szczególności, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 174 P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzut 1). Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w skarżonym wyroku, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstawowej kwestii, a mianowicie czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za przejęcie działek opisanych na wstępie została kiedykolwiek wydana. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował ani znacznego upływu czasu od dnia przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, ani zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego, oceniając je jako obszerne. Sąd uznał natomiast za nieudowodnioną tezę o wydaniu decyzji odszkodowawczej za ww. działki jedynie w oparciu o dowody z przesłuchania stron (niektórych wnioskodawców), w dodatku niejednoznaczne i nieznajdujące żadnego potwierdzenia w innym materiale dowodowym. Organ odwoławczy oparł się na oświadczeniach T. P. i H. P., że rodzice nie odebrali przyznanego odszkodowania oraz B. P., że "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły, ale rodzice ich nie podejmowali". W tym zakresie jednak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wyjaśnienia te nie pokrywają się z wyjaśnieniami pozostałych stron. Dodatkowo nie stanowią one dowodu wydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania tym bardziej, że nie znalazły potwierdzenia w żadnym innym środku dowodowym, w szczególności potwierdzającym złożenie wypłaconego odszkodowania do depozytu sądowego. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że organy, przyjmując fakt zniszczenia akt postępowania, nie zbadały ani procedur ich niszczenia, ani nie ustaliły, czy zachowały się protokoły zniszczenia lub inne wykazy niszczonych dokumentów. Podobne ustalenia należało zresztą odnieść także do akt sądowych i konieczności zbadania, czy nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty archiwalne, w tym repertoria sądowe czy dzienniki korespondencji, z których wynikałby fakt złożenia lub likwidacji depozytu sądowego. Tym samym, skoro słusznie uznano w skarżonym wyroku, że istnieją jeszcze pewne niewyjaśnione sfery postępowania dowodowego, wymagające zbadania przez organ, to nie można uznać, aby organ pozyskał wszelkie możliwe do uzyskania w sprawie dowody. Taka ocena czyni także niezasadnym zarzut nr 3 – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut 3). Zauważyć trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy prowadzące postępowanie administracyjne przyjęły swoiste domniemanie wydania decyzji administracyjnej, które nie znajduje jednak żadnego oparcia ani w przepisach prawa, ani okolicznościach faktycznych sprawy. Organ przyjął, że skoro "jakieś odszkodowanie zostało wypłacone", to musiała zostać wydana decyzja, wywodząc dodatkowo z tego skutki określone w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz obowiązek wnioskodawców wykazania, że decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego. Wydanie takiej decyzji musi natomiast zostać wprost wykazane przez organ, administracyjny, na którym to ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Jak słusznie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie tylko nie odnaleziono decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania ale jakichkolwiek dokumentów, które mogły – chociaż w sposób pośredni – świadczyć o jej wydaniu. Z tych względów argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, wskazująca na takie okoliczności jak wysokie prawdopodobieństwo złożenia odszkodowania do depozytu sądowego, nie poparta żadnymi dowodami, stanowi nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Trudno bowiem uznać przypuszczenia organu odwoławczego za jakikolwiek środek dowodowy. Podobnie argumentacja, że strony postępowania nie przedstawiły jakiegokolwiek dowodu, że nie doszło do ustalenia odszkodowania i jego złożenia w depozycie sądowym, stanowi próbę przerzucenia obowiązków organu administracyjnego na strony tego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że strony są zobowiązane do współdziałania z organem, jednak żądanie wykazania od nich, że decyzja nie została wydana, stanowi dla nich niewykonalny warunek. Wskazując na powyższe, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 2). Wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w skarżonym wyroku są bowiem jasne i stanowią o konieczności pogłębienia prowadzonego postępowania dowodowego w obszarze powyżej wskazanym. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uchylenia wyroku, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz art. 189 P.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.