VI SA/Wa 1487/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I. z siedzibą w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. , zwanej dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. z siedzibą w L., (zwany dalej odwołującym lub skarżącym), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 18 października 6 września 2011 r., ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, na obszarze: [...] – [...], na okres obowiązywania umowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Termin składania ofert wyznaczony został do dnia 2 listopada 2011 r. Wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż 973 440,50 zł na okres rozliczeniowy 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. W postępowaniu w wyznaczonym terminie zostało złożonych 14 ofert. W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz złożonych ofert, przyjęła do dalszego postępowania 13 ofert, wezwała do usunięcia braków formalnych 7 oferentów. Ponadto komisja odrzuciła w całości 1 ofertę Oferta skarżącego spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania z dnia 2 grudnia 2011 r. wynika, iż oferta skarżącego znalazła się na 9 pozycji uzyskując łączną liczbę punktów oceny 45,870, w tym za ofertę cenową – 10,870 punktów, jakość – 35,000 punktów. Z rankingu kwalifikacyjnego z propozycjami Funduszu z dnia 8 grudnia 2011 r. wynika, iż oferta skarżącego uzyskała taką sama liczbę punktów jak w rankingu z dnia 2 grudnia 2011 r. Następnie komisja konkursowa zaprosiła skarżącego do negocjacji w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Negocjacje ze skarżącym odbyły się w dniu 1 grudnia 2010 r. Z protokołu końcowego z negocjacji, wynika, iż strony doszły do porozumienia w zakresie liczby jak i ceny świadczeń. W dokumencie tym zastrzeżono, iż zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia umowy, natomiast rozbieżność stanowisk oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. Ze sporządzonego w dniu 15 grudnia 2011 r. rankingu końcowego ofert, uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego zajęła 10 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 45,870. Z protokołu z posiedzenia komisji w części niejawnej wynika, iż komisja wybrała 9 ofert, nie wybrała oferty skarżącego, podając w protokole jako powód – "pod kreską", W dniu 16 grudnia 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja wskazała wybranych oferentów. Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. skarżący złożył odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odrębnym pismem z tej samej daty złożył wniosek o udostępnienie akt postępowania, w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez świadczeniodawców, których oferty zostały wybrane. Z protokołu z dnia 2 stycznia 2012 r. wynika, iż skarżący zapoznał się z aktami sprawy nie zawierającymi akt innych oferentów. Decyzją [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o wyborze oferty zadecydowała punktacja uzyskana za tzw. warunki rankingujące, które zostały ustalone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późn. zm. W ramach tych parametrów nie są badane takie okoliczności jak dotychczasowa współpraca z tutejszym Oddziałem. Pismem z dnia 24 stycznia 2012 skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora NFZ, w którym zarzucił naruszenie art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach, poprzez pominięcie przez komisję konkursową części kryteriów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. pominięcie oceny kompleksowości, dostępności, ciągłości. Zarzucił ponadto naruszenie art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia pełnych akt postępowania, pomimo, że dane zawarte w ofertach pozostałych świadczeniodawców nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" co uniemożliwiło odwołującemu się obronę swoich praw. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. Odnosząc się do zarzutu odwołującego pominięcia przy ocenie oferty niektórych kryteriów, tj. kompleksowości, dostępności, ciągłości organ powołując się na zarządzenie nr 54/2011/DSOZ, w tym na treść załącznika nr 1 do tego zarządzenia stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu ocena złożonej oferty dokonana została według kryterium ceny i jakości. Odwołujący, tak jak i każdy inny oferent biorący udział w przedmiotowym postępowaniu nie otrzymał zatem punktów za kompleksowość, dostępność, ciągłość, gdyż te kryteria nie były brane pod uwagę w ocenie punktowej złożonych ofert. Powyższe wynika ze specyfiki udzielania świadczeń w lekarskiej ambulatoryjnej opiece rehabilitacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia pełnych akt postępowania, w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniobiorców, organ wskazał, iż ograniczenia w dostępie do akt innych podmiotów wynikają z aktów prawnych: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (II GSK 264/10, II GSK 265/10 i II GSK 554/10) na potwierdzenie, swojego stanowiska. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o: 1) uchylenie w całości decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora NFZ, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu przez komisję konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ i uznanie, że pominięcie to nie narusza wskazanego przepisu, - przepisów postępowania, art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnie prowadzącą do odmowy udostępnienia pełnych akt postępowania u administracyjnym, w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców, pomimo, że dane zawarte w ofertach pozostałych świadczeniodawców nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a odmowa wglądu do tych dokumentów uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty, wskazując, iż zgodnie z § 1 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r., wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oceny ofert dokonuje się według 5 wskazanych w nim kryteriów. Zgodnie z tabelą nr 1.8 "świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie", zawartą w załączniku nr 1 do tego zarządzenia, wszystkie kryteria należało wziąć pod uwagę. Pominięcie kryterium dostępności, kompleksowości i ciągłości jest sprzeczne z powołanym zarządzeniem i narusza art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach. Zwrócił uwagę, iż do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, na który powołuje się Prezes NFZ zostało złożone zdanie odrębne. Podkreślił, iż organ nie udostępnił skarżącemu nawet takich informacji z konkurencyjnych ofert jak cena jednostkowa, liczba świadczeń oraz wartość świadczeń. Zarzucił, iż prowadzone z nim negocjacje miały charakter iluzoryczny. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana skarga I. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes NFZ jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ – naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3). Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a., natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych wskazał, iż można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych ( art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Sąd stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowy) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że z naruszeniem wymienionego przepisu, w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżący już w tym zakresie został pozbawiony możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia jej akt sprawy. Należy także podzielić pogląd uzasadniający odmowę udostępnienia akt z postępowania administracyjnego podkreślający, że może to mieć miejsce w sytuacji, w której na konkretne dokumenty została nałożona klauzula niejawności. Z akt sprawy nie wynika, by na dokumenty zawarte w aktach sprawy administracyjnej taka klauzula została nałożona. Należy także podkreślić, że nie leży w kompetencji organu administracji, poza wyjątkiem wskazanym w zdaniu ostatnim przepisu art. 74 § 1 k.p.a. ocena, czy dany dokument zawiera, czy nie zawiera informacje niejawne. Zarówno Dyrektor [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w swoich decyzjach nie przedstawili żadnej dokumentacji, chociażby dokumentacji oferenta, który wygrał konkurs. Należy przez to rozumieć, że zdaniem tych organów również Sąd orzekający w sprawie nie powinien mieć dostępu do pełniej wiedzy dotyczącej konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała oraz nie powinien posiadać wiedzy według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. Tak rozumianego zachowania nie sposób akceptować w sytuacji, w której Sąd jest zobowiązany do zbadania legalności postępowania administracyjnego, będąc jednocześnie pozbawiony możliwości oceny prawidłowości zastosowania się przez organy prowadzące to postępowanie do właściwych przepisów. W istocie chodzi o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej, dokonując oceny prawidłowości stanowiska komisji konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Nie sposób natomiast przyjąć, że przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji stanowi wystarczającą dokumentację pozwalającą Sądowi na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu jest naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organy wydające decyzje w sprawie, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez komisję konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcia. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołania i następnie skargę do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przy ocenie ofert wszystkich kryteriów Sąd zauważa, iż zgodnie z § 1 zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 54/2001/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena. Przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczyło postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju "rehabilitacja lecznicza" w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej, a więc zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, który został dołączony do akt i na który powoływał się organ, do oceny ofert zastosowanie miały kryteria z tabeli 1.2. "rehabilitacja lecznicza", w której to tabeli również występuje kryterium: dostępność, kompleksowość oraz ciągłość a nie tylko jakość i cena. Pominięcie niektórych kryteriów skwitowane ogólnym stwierdzeniem, iż wynika to ze specyfiki udzielania świadczeń w lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej nie stanowi uzasadnienia, dlaczego wbrew zapisom ustawy (art. 148 oraz zapisom zarządzenia nr 54/2011/DSOZ) oceny dokonano tylko według kryterium jakości i ceny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszeni wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.