V SA/Wa 1992/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1992/19 wydanego w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] maja 2019 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zaległości za okres od dnia 1 stycznia 2013 r., do dnia 30 kwietnia 2018 r. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. jest decyzja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r. oraz umorzenia należności z tytułu opłaty abonamentowej za okres od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 18 stycznia 2019 r. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęło pismo Strony z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2018 r. Żądanie zostało uzasadnione złą sytuacją zdrowotną i trudną sytuacją finansową wnioskodawcy. Po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] maja 2019 r. organ umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zaległości za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r. jako bezprzedmiotowe oraz umorzył zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W odniesieniu do kwestii umorzenia postępowania organ wskazał, że z informacji przekazanych przez Pocztę Polską S.A. Dział Obsługi Abonamentu RTV w [...] wynika, iż Wnioskodawca posiada objęte żądaniem wniosku zaległości w płatności opłat abonamentowych rtv za okres od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Zaległości za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r. zostały natomiast wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym zobowiązanie z tytułu opłat abonamentowych wygasło w zakresie, w którym należność została wyegzekwowana odpadła podstawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Strony w części objętej zaległością za ww. okres. Postępowanie w tym zakresie stało się więc bezprzedmiotowe Wyegzekwowanie przez organ egzekucyjny należności publicznoprawnej uczyniło niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym i należało je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej zaległości za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2018 r., kwestionując zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w tej części jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwotnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych został poinformowany przez Pocztę Polską S.A., iż zaległości za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2018 r. zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] sierpnia 2018 r. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższa informacja została potwierdzona. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Strony w zakresie umorzenia zaległości za ww. okres. Wyegzekwowanie tych zaległości uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym w tejże części. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem organu i wniósł skargę na decyzję KRRiT z [...] września 2019 r. wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie Skarżącego organ naruszył art. 64 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia go o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ naruszył też obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Poza tym naruszono art. 35 k.p.a., ponieważ organ wydał zaskarżoną decyzję po czterech miesiącach od skierowania przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto nie rozpoznał wniesionego przez niego ponaglenia. Dalej Skarżący wskazał, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 107 § 1 k.p.a., Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie wykazała w uzasadnieniu decyzji dlaczego stoi na stanowisku, że wyegzekwowanie należności publicznoprawnej przesadza o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego wniosku o jej umorzenie. Zdaniem Skarżącego organ nie odniósł się również do kwestii przedawnienia zaległych opłat oraz do tego, że wniosek o ich umorzenie został złożony zanim te opłaty zostały wyegzekwowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1992/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę T. K.. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia KRRiT co do umorzenia należności abonamentowych wraz z odsetkami, w części dotyczącej zaległości za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, pomimo tego, że przymusowe wyegzekwowanie zaległości abonamentowych za ww. okres nastąpiło już po wniesieniu wniosku o umorzenie tych należności, czego WSA w Warszawie w ogóle nie uwzględnił. W konsekwencji RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie wydanych w sprawie Skarżącego decyzji KRRiT w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zaległości za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KRRiT wniosła o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a.: "jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok WSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a p.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX 2019 r.). Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Oczywiście usprawiedliwiony okazał się okazał się bowiem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Z tego też względu konieczne było uchylenie wyroku z dnia 17 marca 2020 r. i ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 180); dalej: "ustawa o opłatach abonamentowych" za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż użyty w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych zapis "może" dowodzi tego, że umorzenie należności nawet w przypadku zaistnienia okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości pozostawione jest swobodnemu uznaniu i ocenie KRRiT, która każdorazowo bada indywidualne okoliczności obrazujące sytuację wnioskodawcy. Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjnego w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez Skarżącego do KRRiT w dniu 18 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu). Zaległości za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r., jak wynika z informacji znajdującej się w aktach sprawy (karta 57 akt adm.), zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zaległości zostały przymusowo ściągnięte w okresie od 31 stycznia do 12 kwietnia 2019 r., a zatem już po wszczęciu postępowania umorzeniowego, zainicjowanego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Należy stwierdzić, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie może być postrzegane, jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem Sądu, organ powinien był przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec, co do istoty sprawy. Przez orzeczenie, co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Sąd podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której egzekucja należności abonamentowych nastąpiła już po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości w opłatach abonamentowych. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego w takich warunkach jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu w orzecznictwie nie dominuje definitywnie pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia ulgi w sytuacji, w której po złożenia wniosku o jej udzielenie dojdzie do przymusowego wyegzekwowania należności objętej wnioskiem. W wielu orzeczeniach podkreśla się, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 1972/95 stwierdzono, że przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległych odsetek nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia korzystania przez zobowiązanego z możliwości określonych w tym przepisie, tj. wydania decyzji o umorzeniu zaległości o charakterze publicznoprawnym, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności przypadkowe, jak w tym wypadku sprawność postępowania egzekucyjnego czy też sprawność postępowania w sprawie udzielenia ulgi. W tej ostatniej kwestii doszło przy tym do naruszenia norm co do czasu trwania postępowania i w istocie takie działanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stało się przyczyną wyegzekwowania należności objętej wnioskiem o umorzenie przed rozpoznaniem tego wniosku. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 1997 r., sygn. I SA/Gd 514/96, stwierdzono, że: nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku podatnika domagającego się w trybie art. 31 ust. 1 u. z. p. (ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz. U. z 1993 r. nr 108, poz. 486 ze zm.) umorzenia zaległości podatkowych wraz z odsetkami, w sytuacji, w której zaległość przestała istnieć tylko z tej przyczyny, że została wyegzekwowana od podatnika na drodze postępowania egzekucyjnego, bądź została uiszczona przez podatnika. Prawidłowość takiej linii orzeczniczej znajduje potwierdzenie także i w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który między innymi w wyroku z 6 lutego 2002 r., sygn. III RN 198/00 zauważył między innymi, że jeżeli organ podatkowy pierwszej instancji wydał decyzję określającą podatek, to jego zapłata przez podatnika jest wykonaniem ustawowego obowiązku, a nie wyrazem chęci uiszczenia go, co ewentualnie mogłoby być rozumiane jako zamiar rezygnacji z żądania umorzenia zaległości podatkowej. Postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowej (podobnie - zdaniem składu orzekającego - jak i postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę) jest zaś oddzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania w sprawie określenia podatku. Równocześnie stwierdził dalej w kontekście art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu oznacza brak przedmiotu żądania, w celu zrealizowania którego wszczęto postępowanie. Stąd też jeżeli podatnik wnosi o umorzenie zaległości podatkowej, to organ podatkowy jest zobowiązany ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej i wydać stosowną decyzję" (OSNP z 2002 r., nr 14, poz. 322; z glosą aprobującą A. Nity, "Glosa" z 2003 r., Nr 2, str. 37). Powyższe poglądy mają - w ocenie Sądu - znaczenie generalnie odnoszące się do wszelkich postępowań "ulgowych", toczących się w zbliżonych do występujących w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych. Na tle stosowania art. 10 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 267/16. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 507/20 (dostępny na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) potwierdził prezentowane wcześniej stanowisko stwierdzając, że: "prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Wobec tego błędne jest podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko, że KRRiT w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej". Podsumowując, Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, a wyegzekwowanie opłaty abonamentowej w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia. Zatem KRRiT miała obowiązek orzec w przedmiocie zaległości, która nie została wyegzekwowana przed wszczęciem postępowania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 105 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu KRRiT - mając na uwadze wskazania Sądu - winna poddać analizie trudną sytuację życiową skarżącego. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 marca 2020 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję KRRiT z dnia [...] maja 2019 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zaległości za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. (pkt 2 sentencji wyroku).