II SA/Rz 592/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.4115.151.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. nr GOPS.5211.SP-O.24.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej M. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Decyzją z 3 marca 2022 nr SKO.4115.151.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz.735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a także art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm.), określanej następnie jako "u.ś.r." Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku M. M., nie przyznał wymienionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem R. S. Organ ustalił, że podopieczny legitymuje się wydanym przez Lekarza Orzecznika KRUS dnia 10 października 2019 r. orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, co zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. c u.ś.r. oznacza legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Tym samym nie został spełniony określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wymóg, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ ustalił, że R. S. mieszka w domu rodzinnym wspólnie z żoną i rodziną córki M. M. W związku z [...] od dwóch lat [...]. Wymaga pomocy i wsparcia we wszystkich codziennych czynnościach zarówno samoobsługowych, higienicznych jak i praniu, sprzątaniu, gotowaniu. Potrzebuje stałej, 24-godzinnej opieki i pomocy we wszystkim. Sam nie potrafi nic zrobić, jest ubierany, karmiony, myty. Trzy razy dziennie o stałych porach ma podawaną [...] Wnioskodawczyni umawia go na wizyty lekarskie, zawozi do lekarza czy wykupuje leki. Żona niepełnosprawnego – T. S. choruje na [...] i zaburzenia pamięci. Lekarz rodzinny potwierdził, że pacjentka nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej opieki ze strony innych osób, przewlekłego specjalistycznego leczenia, a charakter zmian chorobowych jest trwały i nie rokuje poprawy. R. S. ma oprócz wnioskodawczyni jeszcze dwie córki. W. Z. wraz z mężem i trójką dzieci mieszka w K. i pracuje zawodowo w J. Natomiast B. B. z mężem i trójką dzieci mieszka w K., jest rolnikiem prowadzącym wspólnie z mężem ponad 5-hektarowe gospodarstwo. Opiekę nad obojgiem rodziców sprawuje wnioskodawczyni. M. M. odwołała się od powyższej decyzji. Podniosła, że ojciec potrzebuje całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach. Nie jest w stanie niczego zrobić sam. Po rozpoznaniu odwołania SKO w Przemyślu, decyzją z 3 marca 2022 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...]. Kolegium wskazało, że w sprawie należy uwzględnić skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, zdaniem Kolegium, zasadne jest przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wynika z niego, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w czasie wskazanym w powołanym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem SKO, przeszkodą w przyznaniu wnioskodawczyni dochodzonego świadczenia jest natomiast brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. R. S. jest bowiem osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i pozostaje w związku małżeńskim, przy czym żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podniósł, że ustawodawca w powołanym przepisie wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek. Jedyny wyjątek w tym zakresie dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Ani organy ani sądy nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. M. M. zaskarżyła decyzję SKO w Przemyślu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wniosła o uchylenie decyzji SKO w Przemyślu oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą jej ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu jest więc niewystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu kontroli poddana została decyzja administracyjna, która może stanowić przedmiot skargi w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Oceny decyzji i poprzedzającego ją postępowania dokonano mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, bowiem obliguje do tego art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. następujące uchybienia kwalifikują decyzję do jej uchylenia w całości lub w części: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, wystąpienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach oznacza, że sąd musi stwierdzić nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Brak któregoś ze wskazanych uchybień skutkuje natomiast koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją z 3 marca 2022 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Zdaniem Organu I instancji, przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż nie da się ustalić daty powstania u ojca niepełnosprawności, przez co nie został spełniony warunek przewidziany w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. by niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ze stanowiskiem tym słusznie nie zgodziło się SKO w Przemyślu wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest jednolite. Przyjmuje ono, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku. Skutkiem bowiem tego orzeczenia w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób, ocenę spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem dokonywać z pominięciem tego kryterium, co związane jest z wiążącą mocą wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. SKO w Przemyślu utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] stwierdził natomiast zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, kiedy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. R. S. tymczasem jest żonaty z T. S., która nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że sądy administracyjne rozstrzygając w tego typu stanach faktycznych zajmują różne stanowiska. W części więc orzeczeń przyjmuje się, że tylko i wyłącznie posiadanie przez małżonka osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności i to stwierdzonego stosownym orzeczeniem, otwiera drogę innym osobom zobowiązanym do alimentacji wobec niepełnosprawnego do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w innych orzeczeniach sądy uznają, że ustalenie obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem dopuszczalne jest nie tylko w oparciu na orzeczeniu stwierdzającym u małżonka podopiecznego znacznego stopnia niepełnosprawności, ale również przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, przy uwzględnieniu zasad logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Sądy przyjmują więc często, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez jednego małżonka nad drugim małżonkiem, nie jest wystarczająca, bowiem nie zapewnia uwzględnienia wartości konstytucyjnych. Sprawowanie więc opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest jednak w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Ograniczenie się zatem tylko do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. tj. bez uwzględnienia kontekstu systemowego i celowościowego prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji, art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy wykładać w taki sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek tego rodzica, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.11.2021 r. I OSK 744/21, z 24.02.2022 r. I OSK 1139/21 i powołane w nich inne orzeczenia tego Sądu). Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskie z sierpnia i września 2021 r. wskazywały, że T. S. tj. matka Skarżącej, a żona niepełnosprawnego R. S. cierpi na [...], z czym związane są zaburzenia świadomości, pamięci i koncentracji, które ostatnio nasiliły się. Wymieniona wymaga zatem przewlekłego, specjalistycznego leczenia i całodobowej pomocy innych osób w prawidłowym funkcjonowaniu. Z kolei, z oświadczenia Skarżącej z 9 września 2021 r. wynikało, że toczy się postępowanie dotyczące ustalenia niepełnosprawności jej matki. Powyższe, zdaniem Sądu, obligowało Organy do poczynienia rozważań co do istnienia w przypadku T. S. realnych możliwości w zakresie opiekowania się mężem R. S., ewentualnie dokonania dalszych koniecznych w tym zakresie ustaleń. W sprawie, tego rodzaju ustaleń i rozważań brak. Wójt Gminy [...] odmawiając uwzględnienia wniosku Skarżącej powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś SKO w Przemyślu przyjęło, że fakt, iż matka Skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przychylenia się do złożonego wniosku i nie pozwala na czynienie jakichkolwiek własnych ustaleń w tym przedmiocie. To ostatnie stanowisko Sąd uznaje jako błędne, na co wskazał już wyżej, powołując się w tym zakresie na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego zasadność potwierdził zaś dowód nadesłany przez Skarżącą 10 października 2022 r. (data wpływu) w postaci wydanego wobec T. S. w dniu 14 września 2022 r. przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenia nr [...] stwierdzającego, że Wymieniona jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 września 2023 r. Mając więc wszystko powyższe na uwadze orzeczono w pkt I wyroku o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji Organów obydwu instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z kolei w pkt II wyroku zasądzono od SKO w Przemyślu na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł stanowiącą wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika – adwokata, czego podstawę stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym opierając się na art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z wnioskami o zastosowanie takiego trybu złożonymi tak przez Skarżącą, jak i przez SKO.