I OSK 1221/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1101/19 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1101/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 27 marca 2019 r. J. R. na formularzu SR-4 złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – H. K. Na podstawie wniosku ustalono, że J. R. wraz z mężem stanowią dwuosobową rodzinę. Jej matka – H. K. jest wdową. Zatem obie rodziny składają się łącznie z trzech osób. Na podstawie załączonych do wniosku dokumentów ustalono, że H. K. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019 r. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto ustalono, że łączny dochód obu rodzin w przeliczeniu na osobę wynosi 1.365,55 zł. W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta Trzebini decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania J. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką: H. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji rodzina wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego wymaganego przez ustawę, tj. 764,00 zł, uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, przekraczając je o 601,55 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta Trzebini, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe. Do członków rodziny, których należy brać pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny należy J. R., jej mąż P. R. oraz matka J. R. – H. K. Jak wynika z akt sprawy dochodem rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w roku 2017 był dochód P. R. w wysokości 29.572,92 zł oraz dochód H. K. w wysokości 19.586,96 zł. W związku z utratą dochodu przez J. R. w 2017 r., jej dochód, również prawidłowo, nie został wzięty pod uwagę podczas ustalania wysokości dochodu rodziny. Miesięczny dochód na członka rodziny wyniósł zatem 1.365,55 zł [(29 572,92 + 19586,96)/12 m-cy/3 os.]. Zatem nie ulega wątpliwości, że kryterium dochodowe wynoszące 764 zł na osobę w rodzinie w niniejszej sprawie zostało przekroczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R. podniosła, że opieka nad matka jest trudna w związku z jej schorzeniami. Ponadto jej mąż w ogóle nie ponosi kosztów leczenia i utrzymania matki skarżącej, wobec czego jego dochód nie powinien być wliczony do dochodu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podkreślił, że poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką, która zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] lutego 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Sporna natomiast jest kwestia spełnienia kryterium dochodowego. Skarżąca kwestionuje bowiem fakt uwzględnienia w obliczeniach dochodu jej męża jako członka rodziny, gdyż jej zdaniem nie uczestniczy w kosztach utrzymania matki. Odnosząc się do kwestii kryterium dochodowego Sąd przytoczył treść art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), a także zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Do członków rodziny dla której w sprawie niniejszej ustalany jest dochód należy skarżąca J. R., jej małżonek P. R. oraz matka skarżącej H. K. Wobec tego dochód rodziny osoby wymagającej opieki za rok 2017 kształtuje się następująco: dochód P. R. w wysokości 29.572,92 zł oraz H. K. 19.586,96 zł, co daje na członka tej rodziny kwotę 1.365,55 zł. W ocenie Sądu trafnie pominięto dochód skarżącej jako dochód utracony, natomiast nie można w świetle wyżej powołanej definicji rodziny pominąć dochodu męża skarżącej, nawet jeśli nie partycypuje w utrzymaniu matki skarżącej. Sąd podkreślił także, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "posłużenie się kryterium dochodu rodziny w celu sprawdzenia jej sytuacji finansowej nie jest zatem arbitralne. Służy dokonaniu oceny czy podmiot ubiegający się o wsparcie rzeczywiście potrzebuje pomocy finansowej. W szczególności wymaga by wpierw ocenić zdolności zaspokajania własnych potrzeb egzystencjonalnych przez samego niepełnosprawnego, a potem również przez jego najbliższą rodzinę, która w sposób oczywisty zobowiązana jest do troski o swoich bliskich. Dopiero obiektywny brak możliwości zaspokojenia tych potrzeb uzasadnia oczekiwanie pomocy ze strony całego społeczeństwa". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. R., zarzucając naruszenie: I) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanych decyzji oraz zaskarżonego wyroku, polegające na: 1) błędnej wykładni i niewłaściwej interpretacji, względnie braku zastosowania w sprawie art. 24a ust 1 w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie przez organy rozpatrujące sprawę, aby wezwać skarżącą do prawidłowego wypełnienia wniosku dotyczącego świadczenia i określenia jakiego świadczenia domaga się skarżąca w sytuacji, gdy mogło przysługiwać jej w zbiegu zarówno świadczenie opisane w art. 17 lub art. 16a tejże ustawy; 2) naruszenie przez organy administracyjne przy wydaniu kolejnych zaskarżonych decyzji art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz art. 9 k.p.a., w którym skarżąca zamiast uzyskać pouczenie o przysługujących jej uprawnieniach określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych, nie została na wstępie poinformowana o potencjalnym istnieniu co najmniej dwóch różnych rodzajów świadczeń przysługujących osobie rezygnującej z podjęcia zatrudnienia z uwagi na pełnioną pieczę przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną; II) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie lub pominięcie przy rozstrzyganiu uprawnienia skarżącej wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zaniechaniu ustalenia, że wniosek i żądanie, które podtrzymywała i podtrzymuje skarżąca dotyczy w istocie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) a nie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej ten wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Trzebini i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że rezygnuje z żądania rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję wydaną w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc zasiłku, który uregulowany jest w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje naruszenia art. 16a ustawy, a wręcz stwierdza, że treść zaskarżonego wyroku jest poprawna z punktu widzenia materii prawnej dotyczącej świadczenia o którym mowa w art. 16a ustawy, czyli specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast skarżąca kasacyjnie zarzuca, że na skutek braku pouczenia przez organ o istnieniu różnych rodzajów świadczeń przysługujących osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Stad też w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 7 oraz 9 k.p.a., oraz art. 24a ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do powyższego zarzutu, a w szczególności naruszenia przez organ art. 9 k.p.a., czyli zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych, uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym także treść wniosków zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy. W oparciu o to rozporządzenie zostały opracowane formularze wniosków o ustalenie poszczególnych świadczeń. Wniosek oznaczony symbolem SR-4 to wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wniosek oznaczony symbolem SR-5 to wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Każdy z tych wniosków zawiera szereg informacji dotyczących danego świadczenia, wyjaśnienie podstawy prawnej, przesłanek, dokumentów niezbędnych do uzyskania danego świadczenia, a także szereg pouczeń i niezbędnych informacji. Tym samym strona składając wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie prawa do określonego świadczenia składa wniosek w formie formularza, który zawiera określoną treść, pouczenia i informacje z którego jednoznacznie wynika o jakie świadczenie ubiega się wnioskodawca. Taki sposób wszczęcia postępowania, tj. obowiązek skorzystania z wzorów wniosków sprawia, że żądanie wnioskodawcy jest jednoznacznie sformułowane. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wniosek ten został złożony na formularzu SR-4. Jeśli zaś chodzi o wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że osoba, która dopiero zamierza wystąpić ze stosownym żądaniem do organu administracji publicznej, nie ma statusu strony postępowania, więc nie jest uprawniona – na mocy art. 9 zdanie pierwsze – do żądania udzielenia jej przez organ informacji niezbędnych do wszczęcia postępowania (por. podobnie NSA w wyroku z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1301/11, LEX nr 1291899, w którym stwierdził, że: "Obowiązek ujęty w art. 9 k.p.a. nakazuje informowanie stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. Mowa o stronach uczestniczących już w określonym w postępowaniu, w którym obowiązek z art. 9 k.p.a. obciąża organ prowadzący to postępowanie. Nie można wywieść naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ, który nie prowadzi jeszcze postępowania i w odniesieniu do sytuacji prawnej podmiotu, który nie jest jeszcze stroną lub uczestnikiem toczącego się postępowania". Z kolei w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20 NSA stwierdził, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Nadto organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania, taka zmiana wymaga bowiem zawsze czynności procesowej strony. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak jego zastosowania. Przepis ten reguluje tryb postępowania w sytuacji nieprawidłowo wypełnionego wniosku bądź też złożenia wniosku bez wymaganych przepisami prawa dokumentów. Według art. 24a ust. 1 u.ś.r. w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Z kolei w dalszych ustępach art. 24a, tj. ust. 2 do ust. 6 uregulowano zasady postępowania w przypadku gdy do złożonego wniosków nie zostały dołączone wymagane dokumenty. Powołany art. 24a ustawy zawiera rozwiązania regulujące zasady postępowania organu w przypadku gdy złożony wniosek nie został prawidłowo wypełniony, nie jest kompletny nie zostały dołączone wymagane dokumenty. Natomiast przepis ten nie zawierał rozwiązań, pozwalających organowi na ocenę złożonego wniosku z punktu widzenia spełnienia merytorycznych przesłanek wymaganych dla wnioskowanego świadczenia, a w konsekwencji wzywania do złożenia innego wniosku dotyczącego innego świadczenia uregulowanego w ustawie. Jednym słowem art. 24a ustawy służy do usunięcia nieprawidłowości w złożonym przez stronę wniosku, a nie do zmiany wniosku poprzez złożenie innego wniosku dotyczącego innego przedmiotu sprawy. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezasadny. W konsekwencji niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie. W art. 17 ustawy uregulowane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a niniejsze postępowanie zgodnie ze złożonym na formularzu SR-4 wnioskiem dotyczyło przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowanego w art. 16a ustawy. Dlatego też nie mogło dojść do naruszenia art.17 ust.1 pkt 4 ustawy, albowiem inny był przedmiot tego postępowania. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego pominięcie lub niezastosowanie nie może być uwzględniony. W takich okolicznościach, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny działając podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.