II SA/Ol 716/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Z. O. (dalej jako: "skarżący") z 30 kwietnia 2020 r., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 27 czerwca 2006 r. na stałe. Ze względu na niezdolność do samodzielnej egzystencji otrzymała prawo do świadczenia uzupełniającego z ZUS od 1 października 2019 r. Skarżący nie pracuje zawodowo, posiada prawo do renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, opiekuje się nią niemal 24 godziny na dobę. Mają jedną córkę, która zamieszkuje na stałe w Anglii. Skarżący wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: zakupy, sprzątanie, pranie, gotowanie, przygotowanie opału, jak również inne czynności związane z opieką nad żoną, tj. czynności związane z codziennym funkcjonowaniem: ubieranie, podawanie leków, posiłków, pomoc przy myciu, kąpieli, załatwieniu potrzeb fizjologicznych. Organ I instancji przyznał, że z powodu sprawowanej opieki skarżący nie może podjąć żadnego zatrudnienia ani pracy zarobkowej. Stwierdził, że nie może jednak przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W odwołaniu akcentował, że opiekuje się żoną praktycznie przez 24 godziny. Wskazał, że opiekunowie uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Podał, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 utracił moc art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jako prawidłową co do rozstrzygnięcia, ale z innych powodów, aniżeli te wskazane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że skarżący jako mąż jest osobą co do zasady uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie wymienia żadnych innych - poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych – przesłanek, których zaistnienie uniemożliwiałoby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem. Nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dalej Kolegium wskazało, że podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu nie może być fakt, iż posiada on przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyjaśniono, że wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy) jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że we wskazanym wyżej zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie wskazanym w tym wyroku utracił moc obowiązującą z dniem 9 stycznia 2020 r. Kolegium uznało natomiast, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziło, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Zdaniem Kolegium skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na pobieranie świadczeń rentowych z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zauważono, że świadczenia te pobierane są co najmniej od 2006 r., gdyż właśnie w tym roku wystawiona została skarżącemu legitymacja emeryta-rencisty. Co za tym idzie, fakt rezygnacji, czy też niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wynika z nagłej choroby, czy też pogorszenia się z innych przyczyn stanu zdrowia jego żony. Ponadto, w ocenie Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną i wykonywanych w ramach tejże opieki czynności nie wyklucza możliwości podjęcia przez stronę jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zawodowej (chociażby w niepełnym etacie). Kolegium zaznaczyło, że zakres wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki czynności nie odbiega znacząco od czynności wykonywanych przez każdą dorosłą osobę żyjącą w rodzinie. Stwierdziło, że oczywistym jest, iż wszystkie żyjące w rodzinach dorosłe osoby wykonują niezbędne zakupy, dokonują opłat, dbają o czystość zajmowanego przez siebie mieszkania, przygotowują posiłki dla osób wspólnie z nimi zamieszkującymi (chociażby dla dzieci), czy też w pewnym zakresie pomagają innym członkom swojej rodziny np. w dokonywaniu czynności związanych z utrzymaniem higieny (chociażby kąpiel dzieci). Niemniej jednak wykonywanie tego typu czynności nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby na część etatu. Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Co za tym idzie, świadczenie to nie może być przyznawane w związku z wykonywaniem jakiejkolwiek opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika to z prawnych i moralnych obowiązków względem członków rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne może zatem zostać przyznane wyłącznie w sytuacji, gdy zakres sprawowanej opieki bez żadnych wątpliwości pozwala przyjąć, że opiekun w wyniku podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozbawiony został wszelkich możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może natomiast być traktowane, jako dodatkowe lub zastępcze źródło dochodu. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 76 i art. 80 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sprawiedliwego załatwienia sprawy; - bezpodstawne i nieuprawnione podważenie wskazań zawartych w dokumencie urzędowym - w orzeczeniu o niepełnosprawności, zgodnie z którym żona skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, i dokonanie w tym zakresie własnych, dowolnych ustaleń; - dokonanie dowolnych ustaleń co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną oraz możliwości podjęcia przeze niego pracy zarobkowej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a ustawy poprzez ich nieprawidłową wykładnię, naruszającą zasady wyrażone w Konstytucji RP - równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), skutkującą pozbawieniem skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnioski wyciągnięte przez Kolegium są kuriozalne i w zupełności nie przystają do rzeczywistości. Wyjaśnił, że żona potrzebuje stałej opieki i obecności skarżącego, gdyż cierpi w szczególności na spastyczny niedowład prawostronny, który przechodzi już teraz na lewą stronę. Dłuższa nieobecność skarżącego naraża żonę na niebezpieczeństwo. Porównywanie współpracy skarżącego z żoną w zajęciach domowych do sytuacji zdrowych rodzin jest całkowitym nieporozumieniem. Skarżący zakwestionował też tok rozumowania organu II instancji w zakresie okoliczności pobierania przez niego renty. Wskazał, że Kolegium z jednej strony dostrzega wyrok TK sygn. SK 2/17, lecz w praktyce nie uwzględniło go, mimo że fakt niepodejmowania przez niego zatrudnienia od 2006 r. nie jest związany z uzyskaniem przez niego prawa do renty, a z koniecznością od tego właśnie roku sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Z akt sprawy wynika bowiem, iż strona nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na pobieranie świadczeń rentowych z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w ust. 5 art. 17 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie występują negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Przy czym dostrzec należy, w świetle postawionych organowi II instancji zarzutów naruszenia przepisów postepowania, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do weryfikacji przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, sporna pozostaje jedynie jego ocena w kontekście przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Jednak błąd organu nie polega na dowolnej ocenie materiału dowodowego, ale na niewłaściwym zrozumieniu charakteru związku przyczynowo-skutkowego, jaki powinien zaistnieć między niepodejmowaniem zatrudnienia i sprawowaniem opieki. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa państwa dla rodzin dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu jednak o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwa ocena, czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, skoro żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W warunkach niniejszej sprawy ustalone zostało natomiast bezspornie, że skarżący wspólnie zamieszkuje z żoną i przez cały dzień służy jej pomocą we wszystkich czynnościach. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co uzasadnia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. W szczególności, niezasadnie Kolegium upatruje braku rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w tym, że skarżący ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie potwierdził prawo opiekunów-rencistów do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Niezasadnie także organ uznał, że wyłączną przyczyną niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest otrzymywanie przez niego od 2006 r. świadczenia rentowego. Uszło bowiem uwadze organu, że to właśnie od 27 czerwca 2006 r. datuje się znaczny stopień niepełnosprawności żony skarżącego, skutkujący koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co jednoznacznie wynika z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 lipca 2006 r. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią przedstawioną ocenę prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Sprawa na wniosek organu, przy braku sprzeciwu skarżącego, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.