III SA/Kr 819/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr ML-02.7140.553.2022.EM w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków uchyla zaskarżony akt. UZASADNIENIE K. P. (zwany dalej: skarżącym) w dniu 1 kwietnia 2022 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W dniu 7 kwietnia 2022 r. Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa odmówił mu udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Skarżący na powyższy akt złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. W uzasadnieniu wskazał, że organ błędnie przyjął, że zachodzi zbieg tytułów do uzyskania pomocy mieszkaniowej, a zdaniem skarżącego, takim tytułem nie może być prawomocny wyrok sądowy orzekający eksmisję, w trakcie której był on niepełnoletnim członkiem rodziny zastępczej, której dotyczył przedmiotowy wyrok. Aktualny wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego złożył już jako osoba pełnoletnia, tak więc nastąpiła istotna zmiana okoliczności stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podniósł, że wniosek złożony przez skarżącego nie podlegał weryfikacji pod kątem przyznania lokalu socjalnego na zasadach ogólnych, gdyż udzielenie mu gminnej pomocy mieszkaniowej ma nastąpić z tytułu wyroku sądu o eksmisji z lokalu z uprawnieniem do lokalu socjalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Wskazał także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 4 ust. 2 i 3 uchwały Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń - kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu. W przypadku zbiegu tytułów uprawniających do starania się o pomoc mieszkaniową Gminy Miejskiej Kraków, gdy jeden z tytułów stanowi prawomocne orzeczenie sądowe, z którego wynika obowiązek zapewnienia przez gminę lokalu, sprawa może być rozpatrywana wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego. Wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział Cywilny z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt [...] orzekający eksmisję m.in. K. P. z lokalu położonego na os. [...] w K. został zarejestrowany w wykazie prawomocnych wyroków oczekujących na realizację w zakresie uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego z lokalu z zasobu Gminy. Aktualnie skarżący zamieszkuje w lokalu na os. [...], który należy do zasobu Gminy Miejskiej Kraków i oczekuje na przyznanie innego lokalu w ramach realizacji powołanego wyżej wyroku. W ocenie organu w tym stanie sprawy brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, prowadzącego do podwójnego uprawnienia do otrzymania gminnej pomocy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest pismo organu odmawiające pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). W konsekwencji przedmiotowy akt odmawiający przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. (a nie jak wskazał skarżący w skardze "Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r.") w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 9006, dalej: "uchwała"). Zgodnie z § 4 uchwały, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej następuje przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem (ust. 1). Kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu przewidzianego przepisami niniejszej uchwały (ust. 2). W przypadku zbiegu tytułów uprawniających do starania się o pomoc mieszkaniową Gminy, gdy jeden z tych tytułów stanowi prawomocne orzeczenie sądowe, z którego wynika obowiązek zapewnienia przez Gminę lokalu, sprawa będzie rozpatrywana wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego (ust. 3). Stosownie do § 14 pkt 5 uchwały, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje w sytuacji, gdy wnioskodawca lub osoba objęta wnioskiem jest wychowankiem placówki opiekuńczo-wychowawczej znajdującej się na terenie Gminy lub prowadzonej przez Gminę oraz rodzin zastępczych, których miejsce zamieszkania znajduje się na terenie Gminy. W myśl z kolei § 2 ust. 7 załącznika nr 1 uchwały, uprawnienie, o którym mowa w § 14 pkt 5 niniejszej uchwały dotyczy osób: 1) przebywających w placówce lub rodzinie zastępczej przez okres co najmniej pięciu lat lub przez okres krótszy, w sytuacji, gdy przyczyną opuszczenia miejsca stałego pobytu była śmierć obojga rodziców lub gdy oboje rodzice zostali pozbawieni praw rodzicielskich. Do okresu pobytu w rodzinie zastępczej zalicza się pobyt w tej rodzinie na podstawie postanowienia sądu o powierzeniu pieczy nad małoletnim; 2) które złożyły wniosek o pomoc mieszkaniową w ciągu dwóch lat od osiągnięcia pełnoletności, a w przypadku, gdy po uzyskaniu pełnoletności wychowanek pozostaje nadal w placówce opiekuńczo-wychowawczej, nie później niż w okresie dwóch lat od jej opuszczenia; 3) które nie mają możliwości zamieszkania w lokalu mieszkalnym, do którego przysługuje tytuł prawny rodzicom biologicznym lub osobom pełniącym funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej. Wskazane w niniejszym ustępie uprawnienie dotyczy również osób, które zostały objęte prawomocnym orzeczeniem sądowym, z którego wynika obowiązek dostarczenia przez Gminę lokalu pod warunkiem, że w momencie jego wydania były małoletnie lub przebywały w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zasadnie Prezydent Miasta Krakowa uznał, że skarżący z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt [...] posiada już tytuł prawny do lokalu, a zatem nie można przyznać mu kolejnego lokalu socjalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Odnosząc się do tak ustalonej istoty sporu, wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom organu powołującego się na treść ww. § 4 uchwały, prawomocny wyrok eksmisyjny w którym wymieniono małoletnią osobę pozostającą w rodzinie zastępczej, nie stoi na przeszkodzie, aby starała się ona o przyznanie lokalu mieszkalnego. Wynika to wprost zarówno z ww. § 14 pkt 5 uchwały, jak i z załącznika nr 1 do ww. uchwały, a dokładnie z § 2 ust. 7. Zgodnie z ostaniem zdaniem § 2 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu dotyczy również osób które zostały objęte prawomocnym orzeczeniem sądowym, z którego wynika obowiązek dostarczenia przez Gminę lokalu pod warunkiem, że w momencie jego wydania osoby te były małoletnie. Uprawnienie to jak wskazano wyżej dotyczy osób które spełnią warunki z pkt 1-3 § 2 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący przebywał w rodzinie zastępczej od 2007 r., czyli do chwili złożenia wniosku – 15 lat, a zatem spełnił warunek z pkt 1 ww. przepisu. Wniosek o pomoc mieszkaniową złożył w ciągu 2 lat od osiągniecia pełnoletności, spełnił zatem warunek z pkt 2. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy skarżący spełnił warunek z pkt 3, tj. czy ma możliwość zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym do którego przysługuje tytuł prawny osobie pełniejącej funkcje spokrewnionej rodziny zastępczej, a zatem czy babci skarżącego przysługiwał w momencie składnia wniosku przez skarżącego tytuł prawny do lokalu na osiedlu [...] w K. Z opinii załączanej do wniosku skarżącego wynika, że mieszka on razem z babcią na zasadzie art. 37 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2022.447) pomimo osiągnięcia pełnoletniości. Wiadomo też, że m.in. skarżącego oraz jego babci dotyczy ww. wyrok eksmisyjny z dnia 2 września 2010 r. Z opinii wynika również, że zaległości czynszowe zostały w całości uregulowane. Nie wynika natomiast, czy babcia skarżącego – wobec spłaty zaległości - wystąpiła z wnioskiem o zawarcie nowej umowy dotyczącej lokalu w którym obecnie zamieszkuje wraz ze skarżącym, czy we wniosku tym ujęła skarżącego oraz czy taką umowę zawarła uzyskując tytuł prawny do tego lokalu. Ta kwestia musi zostać ustalona przez organ w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Jeżeli bowiem babcia skarżącego nie zawarła nowej umowy najmu przed złożeniem wniosku, oznacza to, że skarżący składając wniosek o pomoc mieszkaniową spełnił kryterium z pkt 3 ust. 7 § 2 załącznika nr 1 do uchwały. Podkreślić także należy, że z uprawnieniem o którym mowa w § 14 pkt 5, tj. pierwszeństwem zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wiąże się możliwość uzyskania przez skarżącego wysokiej punktacji (60 pkt) w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno - mieszkaniowych stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały (§ 1 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały). Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą ich wykładnię, jak również przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie warunku z pkt 3 ust. 7 § 2 załącznika nr 1 do uchwały w związku z § 14 pkt 5 uchwały, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 119 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd na marginesie podkreśla, że ww. przepisy uchwały realizują założenia ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którą pozostanie w rodzinie zastępczej ma miejsce z reguły do 18 roku życia, a tylko za zgodą rodziców zastępczych do 25 roku życia pod warunkiem uczenia się. Zgoda rodziców zastępczych nie może być jednak wystarczającą do przyjęcia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sytuacji, gdy rodzice zastępczy sami nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w którym aktualnie może mieszkać wychowanek rodziny zastępczej.