I SA/Bk 675/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 rok uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza J. z dnia [...].03.2015 r., nr [...]. UZASADNIENIE Burmistrz J. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. M. (dalej powoływana także jako Skarżąca) odmówił umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 r. w kwocie 228 zł. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że u Skarżącej nie wystąpiły takie okoliczności jak długotrwała choroba, pożar, powódź czy inna klęska żywiołowa bądź zdarzenie losowe osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiało to zapłatę należnego na rzecz gminy podatku. Brak korzystania z dystrybucji energii elektrycznej nie stanowi takiej okoliczności i dostatecznej przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zaległego podatku. J. M. nie zgodziła się z tą decyzją i złożyła odwołanie. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Brak prądu pogłębia jej nędzę, przymiera głodem. Burmistrz oparł się w decyzji na dochodach, ale są też i wydatki na leki, pożyczki, które trzeba spłacać, rachunki, wydatki na żywność, na zakup gwoździ, drutu itd. Wskazała, że nie wiadomo na jakiej podstawie wyliczono dochód miesięczny 1.558,83 zł. Poniosła też szkody w uprawach rolnych w wysokości 85 %. Miała liczne wydatki, na co przedłożyła część faktur, rachunków. Nie stać jej na zakup okularów, od roku czasu nosi receptę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium powołując się na brzmienie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako o.p.) wskazało, że Skarżąca przedstawiła szereg faktów z których wynika, że znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, jednakże trudno jest dać jej wiarę by była to sytuacja tak beznadziejna, że uniemożliwiająca uiszczenie kwotę 228 zł spornej należności. Nie jest to kwota duża i jej uregulowanie leży w możliwościach Skarżącej - właścicielki 11,35 ha gospodarstwa rolnego w tym 6,2335 ha przeliczeniowych. Kolegium podkreśliło, że Skarżąca w 2014 r. mieszka razem z bratem J. K. i wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne położone w miejscowości P. Wnioskodawczyni uzyskała w 2014 r. dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego w wysokości 17.883,91 zł, co daje miesięczny dochód w wysokości 1.490,32 zł. Nadto J. M. otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w kwocie 728,45 zł, a J. K. emeryturę z KRUS w kwocie 844,02 zł. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy faktur wystawionych w 2014 r. Kolegium ustaliło, że skarżąca poniosła wydatki w wysokości 9.613,60 zł na zakup wysłodków buraczanych, mieszanki z otrąb, części do ciągnika, co daje miesięcznie kwotę 801,13 zł. Tym samym, Skarżąca dysponowała miesięcznie kwotą 730,26 zł, która umożliwiała uiszczenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 r. w kwocie 228 zł. Poniesione straty w gospodarstwie rolnym w 2011 r. w wysokości 84,08 % nie zostały uwzględnione, gdyż dotyczą roku wcześniejszego, a nie roku 2014. Nie uwzględniono też spłaty pożyczki bankowej na kwotę 869,72 zł, gdyż nie udowodniono faktu uiszczenia tej kwoty w 2014 r., a jedynie zestawienie rat do spłaty. W konsekwencji wniosek Skarżącej nie został uwzględniony, gdyż dochód uzyskany w tym z gospodarstwa rolnego w 2014 r. pozwalał jej na uiszczenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 r. w kwocie 228 zł. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując że wydana decyzja jest niesprawiedliwa. Wskazała, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, gdyż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Brak prądu pogłębia jej nędzę i musi przymierać głodem. W decyzji oparto się na jej dochodach, ale nie uwzględniono wydatków w tym kupna chociażby jedzenia, spłaty rat pożyczki, i tego, że trzeba zaciągnąć nową, bo nie można sobie poradzić ze spłatą starej. Nie wie skąd wyliczono 1.558,83 zł miesięcznego dochodu, gdyż ziemia aż takiego zysku nie daje. Miała duże wydatki na zakup ciągnika, pługa, kultywatora, bron, siewnika, glebogryzarki, na sprężynowanie, podorywki, zaoranie, ziarno do siewu, nawóz, opryski, koszenie, kombajn, zbiór słomy, paliwo itd. Na to wszystko są wydatki, a żyto można sprzedać za 35 zł za 100 kg. Nie stać jej na zapłacenie kwoty 228 zł, jak i na kupno okularów, wykup leków. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis zawarty w art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Stosownie do tej regulacji, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Przepis ten ma zastosowanie również do umarzania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Decyzja organów podatkowych w tych sprawach opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy pobór podatku powinien być zaniechany. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1227/97, opublikowany w: Lex Nr 33404). Podobnie w orzeczeniu z 5 listopada 1998 r. NSA zauważył, iż decyzja tego rodzaju ma charakter uznania administracyjnego. Tak więc, o ile zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to Naczelny Sąd Administracyjny, który sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem, nie jest władny jej uchylić (zob. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1745/97, opublikowany w: Lex Nr 44771). Wyrazistym podkreśleniem roli NSA w orzecznictwie w sprawach ulg i zwolnień uznaniowych jest teza wyroku z 7 lutego 2001 r. stwierdzająca, iż sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, opublikowany w: Lex Nr 46473). Uznanie administracyjne sprowadza się do tego, że organ podatkowy jest zobligowany do ustalenia, czy w danej sprawie mają miejsce przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości podatkowych. Organ zatem nie tylko powinien, ale wręcz musi wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy występuje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", o którym mowa w art. 67a § 1 o.p. Ustalenie istnienia tych przesłanek nie wiąże organu podatkowego w tym sensie, że nie musi on podjąć korzystnej dla podatnika decyzji (por. L. Etel, Komentarz do art. 67a i 48 o.p., w: J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, M. Popławski, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz LEX 2013). Jak podkreśla R. Dowgier organ, w świetle przyjętej w przepisach ordynacji podatkowej koncepcji uznania administracyjnego, jest zatem skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia (por. R. Dowgier, Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (w:) System Prawa Finansowego, t. III, Prawo daninowe, red. L. Etel, Warszawa 2010, s. 569). Może bowiem - w ramach swojego uznania - zadecydować o odmowie umorzenia zaległości podatkowej, nawet wówczas, gdy istnieje np. "ważny interes podatnika". W wyroku z dnia 18 maja 2005 r. NSA podkreślił, że "Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ podatkowy zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Przechodząc na grunt stanu faktycznego sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. W myśl art. 122 o.p., w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Natomiast na podstawie art. 187 § 1 o.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 191 o.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy podatkowe obu instancji naruszyły powyższe zasady, bowiem nieprawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonały jego błędnej oceny, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Wskazać przede wszystkim należy, że z akt sprawy wynika, że zarówno organ I, jak i II instancji wydając zakwestionowane decyzje oparły się wyłącznie na oświadczeniach i informacjach złożonych przez Skarżącą, nie prowadząc w istocie żadnego samodzielnego postępowania dowodowego. Tymczasem to na organach podatkowych ciąży obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i podjęcia wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. To organy, współdziałając ze Skarżącą, powinny zgromadzić wszelkie możliwe dowody, a następnie ocenić je w aspekcie występowania względem Skarżącej "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Tymczasem w sprawie organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego u rodziny Skarżącej, nie zweryfikowały w jakich warunkach mieszka Skarżąca, z czego się utrzymuje, w jakim zakresie prowadzi działalność rolniczą, czy też z jakich przyczyn i jak długo pozbawiona jest dostępu do energii elektrycznej. Zgodzić się należy ze Skarżącą, iż organy podatkowe błędnie ustaliły stan faktyczny w sprawie, w szczególności w zakresie sytuacji finansowej i majątkowej Skarżącej. Organy ustalając wysokość miesięcznych dochodów Skarżącej przyjęły dochód z gospodarstwa rolnego Skarżącej za 2014 r. w kwocie 17.883,91 zł, co daje miesięcznie dochód w wysokości 1.490,32 zł. Tymczasem, jak wynika z twierdzeń Skarżącej, posiadane przez nią gospodarstwo nie przynosi aż takich dochodów. Sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego o określonym areale, które według danych statystycznych może generować określony dochód, nie może świadczyć, że taki dochód jest w dyspozycji właściciela takiego gospodarstwa. Tym samym, taki teoretyczny dochód nie może być brany pod uwagę, przy ocenie sytuacji finansowej Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że pewnym i stałych dochodem Skarżącej i jej brata są jedynie świadczenia rentowe i emerytalne w kwotach odpowiednio 728,45 zł i 844,02 zł, natomiast wyliczony przez organy, statystyczny dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ma charakter wyłącznie teoretyczny. Dodatkowo, skoro Skarżąca jest pozbawiona dostępu do energii elektrycznej, zasadnym wydaje się wniosek, że uzyskiwanie dochodów z prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w istotny sposób utrudnione. Błędnie zatem przyjęły organy, że miesięczny dochód Skarżącej i jej brata wynosił ponad 3.000 zł. Niezrozumiałym jest również dlaczego, przy wyliczaniu wydatków Skarżącej organy ograniczyły się jedynie do przedłożonych przez Skarżącą faktur. Oczywistym przecież jest, że na niezbędne koszt utrzymania składają się nie tylko wydatki związane z prowadzoną działalnością rolniczą, ale również zakup żywności, odzieży, opału, czy lekarstw. Organy w swoich rozważaniach zupełnie pominęły te kwestie. Nie wyjaśniły również, do czego obligowały je obowiązujące przepisy, czy Skarżąca dokonuje spłat rat zaciągniętej pożyczki a jeżeli tak, to w jakich wysokościach. Organy nie mogą całkowicie przerzucać ciężaru dowodu na Skarżącą, twierdząc "że nie uwzględniono spłaty pożyczki bankowej na kwotę 869,72 zł, gdyż nie udowodniono faktu uiszczania tej kwoty w 2014 r.". Jeżeli zachodziły wątpliwości w tym zakresie, należało wezwać Skarżącą do złożenia stosowanych dokumentów. W uzasadnieniach wydanych decyzji brak jest również jakichkolwiek rozważań, czy w sprawie względem Skarżącej można mówić o wystąpieniu "interesu publicznego" w umorzeniu ciążących na niej zaległości - art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie narusza prawo w stopniu implikującym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p., a także art. 210 § 4 o.p., który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą do podjęcia decyzji uwzględniającej przedstawioną powyżej argumentację, w szczególności powinny ustalić prawidłowo rzeczywistą sytuację finansową Skarżącej, a następnie stwierdzić, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak też ją poprzedzającą decyzję Burmistrza J. z [...] marca 2015 r.