II OSK 1774/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 704/19 w sprawie ze skargi [...]i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i nakazania rozbiórki wiaty wraz z zamontowanymi na fundamencie urządzeniami służącymi do produkcji wyrobów z kamienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r. sygn akt II SA/Wr 704/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...]i [...]na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i nakazującą [...] i [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej w narożu działki nr [...] przy ul. [...] w [...], w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] wraz z montażem urządzeń na fundamencie służących do produkcji wyrobów z kamienia. W skardze kasacyjnej [...] i [...]zarzucili powyższemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do sprzecznych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady słusznego interesu strony oraz w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących niedostatecznego sprecyzowania obowiązku przedłożenia dokumentów, których organ I instancji domagał się od skarżących w postanowieniu 327/2018; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący nie są w stanie przedstawić żądanych dokumentów, w szczególności zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na toczący się konflikt związany z postępowaniem Burmistrza [...] w sprawie zakazu prowadzenia działalności na spornym terenie i w konsekwencji niezawieszenie postępowania oraz dowolne ustalenie, że funkcja produkcyjna jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") polegającego na wskazaniu stronom zbyt krótkiego terminu do realizacji nałożonych na nie obowiązków, biorąc pod uwagę prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie likwidacji działalności prowadzonej na przedmiotowych działkach jako rzekomo niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza chociażby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr. SKO [...]. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie przyjął, iż skarżący nie mogą otrzymać zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż funkcja produkcyjna jest niezgodna z ustaleniami tego planu. Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że kwestia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 104/04 przez Radę Miejską w [...] dnia 3 grudnia 2004 r. jest od kilku lat przedmiotem sporu z Burmistrzem [...], który w oparciu o zapisy tego planu, dąży do likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej na działkach skarżących przez ich wnuka. Kwestia zgodności działalności produkcyjnej z miejscowym planem zagospodarowania nie jest tak jednoznaczna, jak postrzega ją Sąd I instancji, o czym świadczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odmowie nałożenia na skarżących - właścicieli działek [...] i [...] oraz [...] i [...]- właścicieli działek [...] i [...] i użytkowników wieczystych działek [...],[...] i [...] (wszystkie położone w sąsiedztwie działki na której zrealizowana sporną zabudowę będącą przedmiotem niniejszej sprawy) obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wymienionych działek. Sąd I instancji pozostaje w błędzie jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] nie pozwalał na prowadzenie na terenie należącym do skarżących działalności produkcyjnej, natomiast faktem jest, że okoliczność istnienia sporu pomiędzy skarżącymi, a burmistrzem [...] w praktyce uniemożliwiała skarżącym spełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie postanowienie organu I instancji z dnia 12 grudnia 2018 r. nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. zostało wydane z naruszeniem art. 48 ust. 3 p.b. Nie jest bowiem w ocenie skarżących prawidłowe poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 u.b. ustawowych określeń z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. bez dokładnego określenia rodzajów wymaganych prawem dokumentów. Brak właściwej konkretyzacji obowiązku przedłożenia dokumentów miał wpływ na brak realnej możliwości ustosunkowania się do postanowienia organów i wypełnienia obowiązku w nim określonego. Ponadto termin przedłożenia wymaganych dokumentów był niemożliwy do spełnienia ze względu na konflikt z Burmistrzem [...] w zakresie rozumienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewne konieczność odwołania się od odmowy wydania zaświadczenia, a po drugie z uwagi na sam czas trwania postępowania administracyjnego. Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. Z art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że w toku postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. starał się wykazać, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, bowiem organ nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących niedostatecznego sprecyzowania nałożonych na skarżących obowiązków w zakresie przedłożenia dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał, że obowiązki wynikające z postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. został określone na tyle precyzyjnie, by możliwe było ich spełnienie przez skarżących. Jeżeli natomiast skarżący mieli jakiekolwiek wątpliwości dotyczące nałożonych na nich obowiązków, mogli w tym zakresie zwrócić się do organu I instancji o ich sprecyzowanie. Z takiej możliwości skarżący nie skorzystali. Nie sposób podzielić argumentację autora skargi kasacyjnej, iż obowiązkiem organów było konkretne wskazanie wszystkich niezbędnych dokumentów, do przedłożenia których zostali zobowiązani skarżący. Zaznaczyć trzeba, że osoba, która korzysta z możliwości zalegalizowania nielegalnie wybudowanego obiektu, wykonując nałożone na nią postanowieniem z art. 48 ust. 3 p.b. obowiązki, wstępuje w rolę inwestora, który w normalnym toku spraw, przedkładając stosowne dokumenty, rozpoczyna proces budowlany. Nie można zatem twierdzić, że sytuacja obu tych podmiotów, w tym np. konieczność bardziej szczegółowego określenia obowiązków wynikających m.in. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b., jest różna, i że w razie legalizacji obiektu o standardowych parametrach organ zobowiązany jest do innego traktowania takiej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn akt II OSK 1472/19 oraz z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pismem z dnia 31 stycznia 2019 r., a więc w dniu w którym upływał termin określony w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2018 r., pełnomocnik skarżących zwrócił się do organu I instancji o przedłużenie do dnia 30 marca 2019 r. terminu wykonania obowiązków, argumentując to koniecznością przygotowania dokumentacji, której sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych wskazując, że skarżący dokonali zlecenia przygotowania niezbędnych dokumentów. Bezsprzecznie zatem skarżący, będący w toku postępowania administracyjnego reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zdawali sobie sprawę jakich dokumentów wymaga od nich organ I instancji. Argumentacja autora skargi kasacyjnej stoi w wyraźnej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest również trafna argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca braku możliwości przedstawienia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na konflikt z Burmistrzem [...]. Zaznaczyć trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, od którego to w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. Decyzja inwestora o legalizowaniu samowoli budowlanej implikuje obowiązek wykonania nakazanych przez organ nadzoru budowlanego czynności, których spełnienie skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Postępowanie prowadzone w celu uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 i nast.), który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (por. wyroki NSA z 14 października 2014 r. sygn akt II OSK 809/13, LEX nr 1598454. , z dnia 8 listopada 2017 r., sygn akt II OSK 367/16, LEX nr 2426948). Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia. Zatem nie wykazali jakiejkolwiek inicjatywy mającej na celu pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego. Nie mogą przy tym odnieść skutku podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące rzekomego konfliktu z Burmistrzem [...]. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia, skarżący byliby uprawnieni do poddania tego postanowienia kontroli instancyjnej. Nie wykazując aktywności w tym zakresie skarżący z własnej woli zrezygnowali z możliwości zalegalizowania spornych robót budowlanych. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez wskazanie stronom zbyt krótkiego terminu do realizacji nałożonych na nie obowiązków. Wyjaśnić trzeba, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn akt II OSK 1893/14 LEX nr 2081343 oraz z dnia 11 maja 2017 r. sygn akt II OSK 2290/15 LEX nr 2333734). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2018 r. określił termin wykonania obowiązków na dzień 31 stycznia 2019 r. Następnie skarżący pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. zwrócili się do organu o przedłużenie tego terminu do dnia 30 marca 2019 r. W odpowiedzi organ poinformował skarżących, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 maja 2019 r. W okresie tym do organu nie wpłynęły jakiekolwiek dokumenty, o których mowa w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2019 r. Nie sposób uznać, aby okres ponad pół roku był zbyt krótki aby przygotować niezbędne dokumenty. Jednocześnie wobec braku inicjatywy skarżących w zakresie legalizacji spornych robót budowlanych brak było podstaw do kolejnej zmiany tego terminu. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji, zatem nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.