I SA/Wa 573/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. T. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] w części dot. obecnej działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części obecnej działki nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", decyzją z [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha (arkusz mapy [...], obręb [...]). W. T. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i ust. 7 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Wskazywał mianowicie, że z dniem 31 sierpnia 1992 r. uzyskał w drodze zasiedzenia własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (która obejmować miała także obszar działki nr [...]), co stwierdzono postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1992 r. sygn. akt. [...]. W dacie komunalizacji był natomiast jej samoistnym posiadaczem. Wyjaśniał nadto że powyższą działkę wraz z istniejącym budynkiem nabył od Gminnej Spółdzielni "[...]" w N. z siedzibą K. w drodze przetargu publicznego w 1992 r. i na tej podstawie stale ją użytkuje. Sąd natomiast przy stwierdzaniu zasiedzenia zaliczył okres samoistnego posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię. W toku zainicjowanego tym wnioskiem postępowania, Starosta [...] wyjaśnił (w piśmie z [...] października 2019 r.), że na podstawie dokumentów źródłowych (operat z założenia ewidencji gruntów obrębu [...]) ustalił, iż działka nr [...] została wykazana w rejestrze z ustalenia władania w poz. nr [...] jako [...] w nomenklaturze prawnej - grunty zaserwitutowe. W zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] znajduje się operat techniczny z opracowania mapy terenu użytkowanego przez Gminną Spółdzielnię "[...]" [...] zaewidencjonowany [...] sierpnia 1992 r. za nr [...]. Wynika z niego, ze dla działki nr [...] został opracowany został projekt podziału na działki nr [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2). Dane geodezyjne z operatu nr [...] nie zostały jednak ujawnione w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] z uwagi na brak dokumentu zatwierdzającego stan wykazany w tej dokumentacji. Także działka nr [...], uwidoczniona na wypisie z rejestru gruntów i wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonej [...] czerwca 1999 r., przedłożonym przez inicjatora postępowania, nie została ujawniona w rejestrze i na mapie ewidencji gruntów wsi [...]. Na ww. wypisie z rejestru gruntów brak jest numeru jednostki rejestrowej. Działka o takim numerze wykazana jest natomiast w operacie technicznym z pomiaru stanu władania terenu Gminnej Spółdzielni "[...]" [...] przyjętym do zasobu geodezyjnego [...] sierpnia 1992 r. Dane z operatu nie zostały jednak zatwierdzone decyzją. Projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha miała się natomiast wedle Starosty składać z działek o nr [...], [...], [...] i [...] zgodnie z wykazem sporządzanym w tym operacie. W piśmie z [...] listopada 2019 r. Gmina [...] ustosunkowując się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwracała uwagę, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci zawartej aktem notarialnym z [...] czerwca 2011 r. Rep. A [...] umowy zamiany działki nr [...], której właścicielem była Gmina [...] i działki nr [...], której właścicielem była M. F. Ponadto wyjaśniła, że po uzyskaniu, na mocy decyzji Wojewody tytułu prawnego do działki nr [...] przeprowadzono czynności mające na celu uporządkowanie spraw własnościowych działki sąsiedniej nr [...], gdzie usytuowany jest budynek usługowy. W tym celu sporządzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wskazano także, że w oficjalnych urzędowych mapach z zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] - działka nr [...] będąca przedmiotem sporu, nigdy nie figurowała. Wobec takich ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. w części dot. działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dot. działki nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] działka nr [...] uznana została za mienie gromadzkie, co stanowi podstawę nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia tej działki z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na zasadzie art. 7 ustawy. Podkreślał jednocześnie, że działka nr [...], co do której tytuł prawny na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1992 r. posiada W. T. w części odpowiada działce nr [...], powstałej z objętej decyzją Wojewody działki nr [...]. Zważywszy jednak, że tytuł ów uzyskał on z dniem [...] sierpnia 1992 r., nie mógł on stanowić przeszkody do jej komunalizacji. Przy podejmowaniu zatem przez Wojewodę [...] decyzji w części odnoszącej się do tej nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdził przy tym, by decyzja ta obarczona była pozostałymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu natomiast do części dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...] W. T. tak w dacie w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak i obecnie nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym, a tym samym w tej części nie może być uznany za stronę postępowania. Z tego względu prowadzenia z jego wniosku postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody w zakresie obejmującym tę część nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania w tym zakresie. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. T. zarzucając jej naruszenie: Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 , art.7 ust. 1 i art 18 ust. 1 i ust.7 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej w wyniku błędnego uznania, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, bowiem na podstawie uprzedniej ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. przedmiotowa nieruchomość uznana została za mienie gromadzkie, stanowiące w dacie wydania zaskarżonej decyzji mienie gminne - co w myśl powołanych na wstępie przepisów uprawniało nabycie prawa własności przez Gminę [...]; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że okoliczność polegająca na tym, iż skarżący jako posiadacz samoistny w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej części działki [...], której własność nabył następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1992 r. oznaczona jako działka nr [...] jest bez znaczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2020 r., wydana w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem W. T., mającym za przedmiot decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. potwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1997 r. przez Gminę [...], nieodpłatnie, własności położonej w miejscowości W. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] pow. [...] ha. Minister odmówił stwierdzenia jej nieważności w części w jakiej dotyczy ona aktualnej działki nr [...] (tiret pierwsze rozstrzygnięcia), nie dopatrując się by była ona obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi z art. 156 § 1 k.p.a. W części natomiast dotyczącej aktualnej działki nr [...] (tiret drugie rozstrzygnięcia) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Umorzenie to motywowane było konstatacją organu, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego. To zaś było wynikiem ustalenia, że zarówno na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) jak i obecnie do tej części nieruchomości pochodzącej z dawnej działki nr [...], nie przysługiwał i nie przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy. Organ zwracał przy tym uwagę, że tylko taki tytuł mógł stać na przeszkodzie nabycia ex lege własności nieruchomości przez Gminę w trybie art. 7 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 (czyli dawne mienie gromadzkie, które z mocy art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. Nr 26, poz. 139 ze zm., stało się mieniem gminnym), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (tj. 27 maja 1990 r.), z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Sądu w Z. z [...] października 1992 r. [...], skarżący uzyskał w drodze zasiedzenia z dniem [...] sierpnia 1992 r. tytuł prawny do nieruchomości położonej we wsi W. o pow. [...] ha, oznaczonej na mapie i rejestrze wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...] jako działka nr [...]. Ta natomiast, jak wynika z akt sprawy, swoim obszarem obejmuje część nieruchomości pierwotnie oznaczonej jako działka nr [...]. Wskazuje na to przede wszystkim mapa terenu użytkowanego przez Gminną Spółdzielnię "[...]" [...], do której odwoływał się w swoim postanowieniu Sąd Rejonowy w Z., a także wykaz zmian gruntowych. Z akt sprawy wynika także, że działka nr [...] po jej komunalizacji uległa podziałowi na działki oznaczone nr [...] (pow. [...] ha) oraz nr [...] (pow. [...] ha), który to podział zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2011 r. Okoliczności tych co do zasady nie kwestionuje organ nadzoru, ani skarżący i uczestnicząca w postępowaniu nadzorczym gmina. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu, aczkolwiek wadliwe pozostają poczynione przez Ministra ustalenia, co do tego, jaki obszar nieruchomości, której własność skarżący nabył przez zasiedzenie pochodzi z dawnej działki nr [...]. Organ ów podnosił bowiem, że w skład nieruchomości opisanej na mapie terenu użytkowanego przez Gminną Spółdzielnię jako działka nr [...] (formalnie nieujawnionej nigdy w ewidencji gruntów i budynków) wchodzi m.in. teren obecnej działki nr [...], a nie obejmuje ona terenu działki nr [...]. Tymczasem analiza treści tej mapy, a także wykazu zmian gruntowych oraz mapy podziału (zaewidencjonowanej pod nr [...]) prowadzić musi do wniosków przeciwnych. Z dokumentów tych bowiem jednoznacznie wynika, że obszar działki nr [...] (zlokalizowanej w północno-zachodnim narożniku dawnej działki nr [...]) znajduje się poza granicą działki nr [...]. W jej granicach znalazła się natomiast działka nr [...]. Błąd ów wynikał z kolei z bezrefleksyjnego odwołania się przez Ministra do informacji przedstawionej przez Starostę [...] w piśmie [...] października 2019 r. (do którego to pisma wprost nawiązuje w swoich rozważaniach), w którym z kolei prawdopodobnie na skutek oczywistej omyłki pisarskiej podano nieadekwatne oznaczenie geodezyjne działki. Oznacza to, że stan faktyczny, który legł u podstaw podjętego rozstrzygnięcia nie został przez Ministra ustalony w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością, co było efektem braku pogłębionej analizy dokumentów źródłowych zgromadzonych w aktach. Wydana zatem w takich uwarunkowaniach decyzja nadzorcza, tak w części rozstrzygającej merytorycznie sprawę legalności decyzji Wojewody [...], jak i w części kończącej postępowanie w sposób formalny, oceniana musi być jako podjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i już tylko z tych względów podlegać musi uchyleniu. Odrębną natomiast kwestią - stanowiącą zresztą zasadniczy przedmiot sporu – pozostaje to, czy w sytuacji, w której na dzień 27 maja 1990 r. skarżący nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości (ten nabył wszak w 1992 r.) – mógł on w ogóle skutecznie zainicjować postępowanie nadzorcze mające za przedmiot decyzję komunalizacyjną w jakiejkolwiek jej części. To bowiem (o ile nie jest wszczynane z urzędu) w myśl przywoływanego już art. 157 § 2 k.p.a., może jednie zainicjować strona. O tym natomiast, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., mającą charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 7 ustawy komunalizacyjnej, na rzecz Gminy [...] dawnego mienia gromadzkiego (stanowiącego do momentu przywrócenie w ramach reformy samorządowej gmin, własność państwową), obejmującego położoną na terenie tej gminy nieruchomość oznaczoną wówczas jako działka nr [...], stronami takiego postępowania byli wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności w całości lub części, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por . wyroki NSA: z 11.09.2007 r. I OSK 450/07; z 29.062010 r. I OSK 1178/09; z 25.09.2020 r. I OSK 563/20, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim tytułem skarżący nie dysponował, czego zresztą nie kwestionuje. Natomiast faktyczne władanie w ww. dacie nieruchomością, choćby działo się to na zasadach charakterystycznych dla posiadania samoistnego, na co powołuje się on w skardze, nie jest okolicznością, która kreuje legitymację posiadacza do bycia stroną w postępowaniu komunalizacyjnym. Zaznaczyć przy tym wypada, że ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na gruncie art. 7 powołanej wyżej ustawy, wszelkie zmiany stosunków własnościowych zaistniałe na nieruchomości po dacie jej komunalizacji, nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji także nabycie przez jednostkę prawa do jej części po 27 maja 1990 r. - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie może stanowić jej źródła interesu prawnego w sprawie o zbadanie legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie rzeczy postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez taki podmiot winno być w całości, a nie tylko w części (jak uczynił to Minister), umorzone jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Brak interesu prawnego po stronie skarżącego, legitymującego go do skutecznego zainicjowania postepowania nadzorczego, powoduje z kolei, że niedopuszczalne było podejmowanie w stosunku do takiej decyzji (jej części) merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie art. 156 § 1 i n. k.p.a. i dokonywanie w jego ramach analizy zgodności podjętej przez Wojewodę [...] decyzji (w części odnoszącej się do działki nr [...]) z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. Te kwestie byłyby istotne, gdyby rozpoznanie co do istoty wniosku skarżącego było dopuszczalne. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Z tych przyczyn zbędne jest obecnie odnoszenie się do poczynionych w tym aspekcie przez organ nadzoru ocen prawnych i sformułowanych na tym tle zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcia przez organ kończącego postępowanie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, tę ocenę uwzględniającego.