III OSK 1476/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 660/18 w sprawie ze skargi M. S. i B. M. na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2019 r. II SAB/Wa 660/19, po rozpoznaniu skargi M. S. i B. M. na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Ochotniczą Straż Pożarną w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących M. S. i B. M. z [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ochotnicza Straż Pożarna w [...]. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt 1, 2 i 4, zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez błędne uznanie Stowarzyszenia za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej mimo, że zakres zapytania nie odnosił się wykonywania żadnych zadań publicznych (dysponowania majątkiem publicznym); b) art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie za podlegającą udostępnieniu informację publiczną danych nieposiadających takiego waloru w rozumieniu w/w ustawy; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do dokonania czynności mimo prawidłowego co do trybu pisemnego poinformowania wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej dla żądanych dokumentów. Skarżąca kasacyjnie OSP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku "w całości" i oddalenie skargi, ewentualnie "o skierowanie" sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do dokonania czynności mimo prawidłowego pisemnego poinformowania wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej dla żądanych dokumentów, zauważyć należy, że § 1 art. 149 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie, o który z nich chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się tego domyślać, a "[o]bowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony" (wyrok NSA z 14.10.2022 r. III OSK 4611/21, LEX nr 3421309). Po wtóre, art. 149 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i składające się na niego przepisy samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Stanowią one o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć Sąd I instancji w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Za pomocą wyłącznie tych przepisów nie można natomiast kwestionować samego faktu bezczynności organu, bo o tym, czy organ był bezczynny, czy też nie, przesądzają inne przepisy. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego przepisu nie wskazuje formy jego naruszenia (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), ale próbuje stawiać tezę, że na gruncie tego przepisu uznanie określonego podmiotu za zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powstaje dopiero wówczas, gdy przedmiot pytania (żądanej informacji) dotyczy zadań publicznych. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie twierdzi bowiem, że zostało uznane przez Sąd I instancji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej mimo, że zakres pytania nie odnosił się do wykonywania żadnych zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym (to ostatnie nie polega na prawdzie). Tymczasem o przedmiotowej stronie informacji publicznej rozstrzygają inne przepisy (np. art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa "katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 4). Wskazany przepis określa zatem podmiotową, a nie przedmiotową stronę informacji publicznej. Sąd I instancji szeroko wypowiedział się na temat tego, dlaczego skarżące kasacyjnie stowarzyszenie uznaje za podmiot zobowiązany, na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., i nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. Tym bardziej, że treść zarzutu nie podważa tych argumentów, ale stawia całkiem nieuprawnioną tezę, odwołującą się do przedmiotu żądanej informacji, jako argumentu mającego zanegować fakt, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...] realizuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyjaśnić należy, że (tak jak było to już podnoszone przy zarzucie opartym o drugą podstawę kasacyjną) pkt 5 ust. 1 art. 6 u.d.i.p. składa się z 8 liter, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie, o który dokładnie przepis chodzi, co już na wstępie dyskwalifikuje ten zarzut. "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc [określony] zarzut (...)" (wyrok NSA z 16.02.2022 r. III OSK 2425/21, LEX nr 3307980). Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, który – odwołując się do art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (w brzmieniu z dnia wyrokowania; obecnie zob. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych – Dz. U. poz. 2490) – stwierdził, że co do zasady koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych pokrywane są ze środków publicznych, w tym środków samorządowych, jak również budżetu państwa. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywane są ze środków publicznych. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że informacja o dysponowaniu i obciążeniu majątku publicznego jest informacją publiczną. Zauważyć też należy, że "Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (wyrok NSA z 15.06.2020 r. I OSK 2098/19, LEX nr 3099626), czego organ dotychczas nie uczynił. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.