II SA/Kr 337/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały na uchwałę Nr IV/44/15 Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2015 r. skargę oddala. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr IV/44/15 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2015 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: - art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 6 ust. 2 Programu kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza ;weterynarii wraz z jego adresem; - art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 8 ust. 1 Programu kwestii dotyczącej sterylizacji albo kastracji zwierząt poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem; - art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 11 Programu kwestii dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 11 a ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Według strony skarżącej zaskarżone przepisy Programu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem przy ich uchwalaniu doszło do naruszenia art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie prawa dotyczy nieokreślenia obligatoryjnych elementów Programu poprzez niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem, uprawnionego do usypiania ślepych miotów, sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na terenie Miasta, co w rzeczywistości czyniło niemożliwym skorzystanie z usług, które gmina na podstawie wymienionego Programu była obowiązana zapewnić. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązek dotyczący zapewnienia możliwości usypiania ślepych miotów, sterylizacji zwierząt, a zwłaszcza zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy wiadomo jest, jaki konkretnie lekarz weterynarii (i gdzie) zajmie się zwierzęciem. Zdaniem strony skarżącej nie wystarczającym było odniesienie się do nieokreślonego lekarza weterynarii, z którym podmiot uprawniony ma mieć dopiero podpisaną stosowną umowę. Dla adresata norm aktu prawa miejscowego nie wiadomo bowiem było, czy umowy takie faktycznie zostały zawarte. Brak ten, może z kolei rodzić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą gminy w sytuacji pojawienia się uzasadnionych roszczeń właścicieli zwierząt, którzy nie byli w stanie z pomocy weterynaryjnej skorzystać. Fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje a okres jej obowiązywania nie był długi nie wpływa na okoliczność, iż nie może ona być przedmiotem zaskarżenia przez prokuratora (por. IISA/G11152/14). Podniesiono, że organ podejmujący uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 a ust. 2 i art. 5 ustawy o ochronie zwierząt (obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt). Organ zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez konkretne uregulowanie wszystkich kwestii uznanych za ustawodawcę za istotne. Niewypełnienie bowiem takiego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochroną zwierząt w danym okresie, a w konsekwencji prowadzić do nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ojej oddalenie, względnie o stwierdzenie nieważności jedynie w części objętej zaskarżeniem. Podał, że każda uchwała rady gminy podlega weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego danego Wojewody. Przedmiotowa uchwała nie została uznana za naruszającą jakiekolwiek przepisy prawa. Wskazał, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122 ) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 w/w ustawy Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem organu, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11 a ust. 5). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2014r. stanowiący Załącznik do uchwały Nr IV/44/15 z dnia 28 stycznia 2015 r zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w w/w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie wyjaśniono, że w razie konieczności umieszczenia zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, odebranych na podstawie decyzji lub w wyniku innych zdarzeń losowych, Miasto podpisze z gospodarstwem stosowną umowę. Miasto podpisało bowiem Porozumienie z osobą prowadzącą Gospodarstwo Rolne przy ul. Jagiełły 52a w Oświęcimiu, a następnie umowę w dniu 1 kwietnia 2015 r., zgodnie z którą w przypadku takiej konieczności zwierzęta gospodarskie mogą być tam umieszczane. W zakresie zarzutów nie wskazania w sposób nie budzący wątpliwości w § 6 ust. 2, w § 7 pkt. 2, w § 8 ust. 1 oraz w § 11. programu, podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadania sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz usypianie ślepych miotów zwierząt, jak również podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - podniesiono, że w ww. przepisu § 6 wynika, że Miasto podpisało umowę z OTOZ Animals umowę na kompleksowe świadczenie usług w tym zakresie (umowa w załączeniu), natomiast OTOZ Animals - której statutowym celem jest sprawowanie ochrony nad zwierzętami bezdomnymi, miało podpisaną umowę z Lekarzem Weterynarii, ul. Jagiellońska 11 w Chełmku na usypianie ślepych miotów i udzielanie pomocy rannym zwierzętom w przypadku zdarzeń losowych (w załączeniu odpis umowy). Tym samym realizacja w/w zadań w tym wskazanie podmiotów je realizujących została wyraźnie wskazana w treści programu. Wskazał organ, że przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 ppsa jest m.in. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg), który wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie nadzoru, jeżeli kontrolowany akt dotknięty jest nieistotnym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru jest ograniczenie się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności, jest również art. 94 ust. 1 usg, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 91 ust. 4 usg podkreślono, że sąd administracyjny jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu jednostki samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie prawa zakwalifikuje jako "istotne". Jeżeli natomiast zarządzenie lub uchwała jednostki samorządu terytorialnego dotknięte jest tylko nieistotnym naruszeniem prawa, to w wyroku będącym wynikiem kontroli takiego aktu sąd ogranicza się do stwierdzenia, te został on wydany z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 usg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15). Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j.) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W/w przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały . W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Zgodnie z art.11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz.U.2003.106.1002 t.j. ze zm.) rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7)wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei zgodnie z art.11 a ust. 4 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W § 2 zaskarżonej uchwały określono, że ilekroć w uchwale jest mowa o "schronisku", należy przez to rozumieć Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Oświęcimiu przy ul. Kamieniec. W § 4 pkt 3) Programu przewidziano, że działania związane z realizacją Programu prowadzą m.in. organizacje pozarządowe: a) Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS w Oświęcimiu, ul. Partyzantów 1 - jako organizacja pozarządowa zajmująca się statutowo ochroną zwierząt, które utrzymuje w 2013 r. Schronisko oraz zajmuje się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i zbieraniem potrąconych zwierząt z terenu Miasta Oświęcim b) Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce - Zarząd Okręgu w Częstochowie, Koło Oświęcim, ul. Partyzantów 1 w Oświęcimiu, - jako organizacja pozarządowa zajmująca się statutowo prowadzeniem działań zmierzających do zmniejszenia zjawiska bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim, które sprawuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Zadanie polegające na zapewnieniu miejsca w Schronisku poprzez przyjmowanie z terenu Miasta zwierząt bezdomnych, zgodnie z § 5 uchwały, realizowane będzie przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS. Opiekę nad wolno żyjącymi kotami realizowane będzie przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, które za pośrednictwem lekarza weterynarii dokonywać będzie zabiegów sterylizacji albo kastracji kotów, leczenia zwierząt w koniecznych przypadkach oraz organizowanie punktów dokarmiania kotów (§ 6). Zgodnie z § 7 i § 8 Programu zabiegi sterylizacji albo kastracji kotów wolno żyjących oraz usypiania ślepych miotów wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS oraz Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami podpiszą stosowne umowy, a Miasto będzie pokrywać Miasto pokrywa w całości koszty w całości koszty. W myśl §§ 10 i 11 poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, jak i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku kolizji drogowych i innych zdarzeń losowych na drogach i terenach publicznych Miasta realizowane będzie przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS . Porównanie wymogów ustawowych z zacytowanymi wyżej uregulowaniami Programu prowadzi do wniosku, że nie są zasadne zarzuty skargi. Głównymi podmiotami realizującymi Program jest Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS w Oświęcimiu, ul. Partyzantów 1, które utrzymuje Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Oświęcimiu przy ul. Kamieniec oraz Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce - Zarząd Okręgu w Częstochowie, Koło Oświęcim, ul. Partyzantów 1 w Oświęcimiu. W załączniku do uchwały rozdzielono zadania pomiędzy te dwa podmioty. Wbrew zarzutom skargi wiadomo, które podmioty zapewniają opiekę zwierzętom. Oczywistym jest, że prowadząc schronisko dla zwierząt Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS w Oświęcimiu musi współpracować z weterynarzami, którzy diagnozują i leczą zwierzęta na miejscu - w schronisku. Tak więc zarzut, że pominięto w Programie nazwisko i adres konkretnego weterynarza jest chybiony. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. Kwestionowany Program wymogi te w zasadzie spełnia. Wyjątek stanowi tu, nieobjęty zarzutami skargi, § 3 pkt 7 programu, który przewiduje "umieszczanie zwierząt gospodarskich odebranych na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt lub w wyniku innych zdarzeń losowych w gospodarstwie rolnym, z właścicielem którego Miasto w razie konieczności podpisze stosowną umowę". Właśnie zaś w tym wypadku ustawodawca wprost stwierdził, że program ma zawierać "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich"( art.11 a ust. 2 pkt 7 ustawy). Wadę te jednak należy, zdaniem Sądu, ocenić jako nieistotne naruszenie prawa. Po pierwsze Program nie pomija wskazanej regulacji, a jedynie niezupełnie jej odpowiada. Po wtóre, jak wynika z odpowiedzi na skargę, stosowna umowa z właścicielem konkretnego gospodarstwa rolnego została zawarta w dniu 1 kwietnia 2015 r., założyć więc należy, że w tym zakresie cele programu były realizowane. Wobec powyższego, na podstawie art. art.151 ppsa należało oddalić skargę.