II SA/Bd 183/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. i W. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 183/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Z 2019r., poz. 1186) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia [...].06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) nałożył na J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] 2019 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na budowie budynku garażowo-gospodarczego (3 stanowiska postojowe) o pow. zabudowy [...] m2, zrealizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...] w m. [...] gm. [...] w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2009r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę tego budynku. Po rozpoznaniu odwołania J. M. i W. M. od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 20019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego odbyła się w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...].2009r. nr [...], bowiem wybudowano budynek o innej powierzchni zabudowy (tj. [...]m2) niż przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, a także realizowany budynek nie jest obiektem gospodarczo-garażowym, składającym się z pomieszczenia garażowego o pow. użytkowej [...] m2 i dwóch pomieszczeń gospodarczych o pow. odpowiednio [...] m2 i [...] m2, lecz budynkiem usługowo-biurowo-socjalnym, wykorzystywanym dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej (usługi kamieniarskie). W budynku tym bowiem znajduje się pomieszczenie ze specjalistycznymi urządzeniami wykorzystywanymi służącymi do świadczenia usług kamieniarskich, pomieszczenie biurowe wraz z łazienką, pomieszczenie kotłowni, gdzie umiejscowiony jest kocioł na paliwo stałe o mocy znamionowej 20 kW i poddasze użytkowe wykorzystywane jako pomieszczenie socjalne dla pracowników. W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego wynika w jednoznaczny sposób, że kwestionowany budynek pełni funkcję usługowo-biurowo-socjalną. Wyjaśnił on przy tym, że o funkcji gospodarczo-garażowej budynku można mówić, gdy spełnia on poniższe kryteria, tj. budynek gospodarczy jest przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służącego do obsługi innego budynku mieszkalnego, natomiast budynek garażowy jest przeznaczony do przechowywania i niezawodowej obsługi pojazdów mechanicznych. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że wprowadzona zmiana powierzchni zabudowy obiektu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją administracyjną projektu budowlanego, gdyż jest odstąpieniem w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Również zmiana w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania projektowanego budynku gospodarczo-garażowego w budynek usługowo-biurowo-socjalny stanowi, w ocenie WINB, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. O zmianie sposobu użytkowania budynku świadczy w szczególności wykonanie w budynku instalacji wodno-kanalizacyjnej z szambem, instalacji centralnego ogrzewania czy też pomieszczenia socjalnego, pomieszczenia biurowego oraz umieszczeniu i użytkowaniu w obiekcie sprzętu do wykonywania działalności gospodarczej. Jak wskazał organ odwoławczy, powyższe istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego dopuszczalne byłyby po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o którą ten jednak nie wystąpił. W tym stanie przedmiotowy obiekt podlegać musiał procedurze naprawczej uregulowanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ z ustaleń organu I instancji wynikało, że roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały zakończone, zdaniem WINB, prawidłowo odstąpiono od zastosowania przepisu art. 50 uts.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy, o zakończeniu robót świadczy stan zagospodarowania obiektu, wyposażenie w niezbędne instalacje, zamontowanie w nim urządzeń wykorzystywanych do prowadzonej działalności usługowej oraz wykonanie zaplecza socjalno-biurowego. WINB dodał, że uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych robót, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że planowana wymiana pokrycia dachu pozostaje bez wpływu na obiektywnie stwierdzone zaawansowanie robót wskazujące na zakończenie budowy. Wyjaśnił też, że sprawa użytkowania obiektu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprecyzyjnego sformułowania decyzji przez brak wskazania, co dokładnie winien uwzględniać projekt budowlany zamienny WINB wyjaśnił, że to inwestor przesądza, w jaki sposób zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu i jakie zmiany w obiekcie wykonał i chce wykonać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. M. i W. M. zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 83 ust. 1 poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zastępczego w niniejszej sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości do takiego odstępstwa nie doszło, w szczególności nie zmieniono funkcji budynku oraz nie przekroczono powierzchni zabudowy dopuszczonej przepisami; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy i wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w niniejszej sprawie mimo, że nie doszło do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, co wynikało z błędnego ustalenia, że roboty budowlanego nie są już faktycznie wykonywane, podczas gdy roboty te wciąż nie zostały zakończone; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ mógł nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, np. usunięcia określonych ruchomości w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na mocy której utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organy obu instancji, że inwestor zmienił przeznaczenie obiektu garażowo-gospodarczego na usługowo-biurowo-socjalny, podczas gdy całościowa analiza materiału dowodowego nie uzasadnia takiego twierdzenia; 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że przystąpiono do użytkowania obiektu, podczas gdy nie miało to miejsca, poza chwilowy rozruchem maszyn. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2019r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na J. M., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku garażowo-gospodarczym, zrealizowanym w oparciu o decyzje Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie skarżących, organy nie miały podstaw do nałożenia na J. M. obowiązku, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, gdyż roboty budowlane nie zostały zakończone, a tym samym zastosowanie w sprawie winien mieć art. 50 ust. 1 ustawy, na mocy którego organ wstrzymuje roboty budowlane. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że roboty budowlane zostały zakończone. Jak wynika z protokoły z [...] 2019 r. stan zaawansowania robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do stanu stwierdzonego dnia [...].3019 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że wszystkie pomieszczenia są użytkowane, co udokumentowano obszernym materiałem fotograficznym. Nie można przy tym uznać, jak podnosili skarżący w odwołaniu, że protokół kontroli z [...].2019r., dowodzący, że wszystkie pomieszczenia są użytkowane, zdezaktualizował się wobec zmiany okoliczności i powstania nowego protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2019 r., w toku której strony wskazywały, że stwierdzone uprzednio użytkowanie budynku miało charakter incydentalny. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ opiera się na całość zebranej dokumentacji, analizując ją i porównując ze sobą, a nie tylko na wybranych dowodach. Dodać trzeba również, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie posługują się takim pojęciem jak incydentalne użytkowanie. Jak przy tym zasadnie zwracał uwagę WINB, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organy oceniały jedynie to, czy roboty budowlane zostały zakończone. Zebrany materiał dowodowy – w szczególności w formie zdjęć wskazuje jednoznacznie na to, że roboty budowlane zostały zakończone – tj. że budynek został doprowadzony do stanu pozwalającego na jego użytkowanie. To, że skarżący przewidują prowadzenie przy budynku jakiś dodatkowych prac, jak zmiana pokrycia dachu nie ma wpływu na prawidłowość powyższej oceny. Również fakt niedopełnienia przez stronę wszelkich formalności jak usunięcia tablicy informacyjnej budowy, dokonania wpisu w dzienniku budowy, wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie, nie oznacza, że roboty budowlane nie zostały zakończone. W świetle powyższego w ocenie Sądu, organy prawidłowo orzekały w niniejszej sprawie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy dotyczącego sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 51 ust.1 pkt 3, stanowi odstępstwo w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Według art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na prawidłowo poczynione przez organy ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowo dokonaną ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego podzielić należy stanowisko organów, iż w sprawie zachodzą istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Analiza akt sprawy dowodzi bowiem, że przedmiotowy budynek posiada inną powierzchnie i inne wymiary niż projektowany (123 m2 zamiast 117, 60 m2 i wymiary 14,95m x 8,25m zamiast planowanych 14,7m x 8,0m), a także że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (z budynku gospodarczo-garażowego na budynek o funkcji usługowo-biurowo-socjalnej). Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku doprowadziła do zmiany wewnętrznych i zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Podkreślić przy tym należy, że dokonanie powyższych zmian, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi samowolne odstąpienie w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Negując ustalenia organów obu instancji skarżący wskazywali, że szerokość i długość budynku wzrosły nieznacznie, przy czym w przypadku zmiany długości budynku nie została przekroczona granica 2%, o której mowa w art. 36a ust. 5 a pkt 1 ustawy). Poddali również w wątpliwość to, czy przy pomiarach budynku nie uwzględniono błędnie ocieplenia budynku. Odnosząc się do zmiany sposobu użytkowania budynku skarżący wskazywali zaś, że nie doszło do zmiany funkcji budynku. Sąd nie podziela powyższych zastrzeżeń. Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu kontroli obiektu budowlanego z dnia [...].2019 r. wynika w sposób jednoznaczny, w jaki sposób dokonano pomiarów budynku. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zrealizowany obiekt budowlany odbiega wymiarami od projektowanego obiektu. Wbrew również twierdzeniom strony, ustalenia dokonane przez organ I instancji dowodzą, że zrealizowany budynek nie jest obiektem gospodarczo-garażowym. W toku kontroli stwierdzono bowiem, że w budynku znajdują się pomieszczenia ze specjalistycznymi urządzeniami wykorzystywanymi do świadczenia usług kamieniarskich, pomieszczenia biurowe wraz z łazienką, pomieszczenie kotłowni, z kotłem na paliwo stałe oraz poddasze użytkowe wykorzystywane jako pomieszczenia socjalne. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego ustalenia powyższe znajdują swoje odzwierciedlenie również w protokole oględzin z dnia [...] 2019 r. Wskazane powyższej istotne odstępstwa, bezspornie dają podstawę do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i tym samym obligowały organ do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia stosownego projektu budowlanego zamiennego. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, z późn. zm.).