I SA/Wa 2140/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE B. G. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Wójt Gminy [...] , po rozpatrzeniu wniosku skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika, orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca A. W. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje zamieszczone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.). W dalszej kolejności organ dokonał analizy obowiązujących regulacji prawnych w kontekście sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie i stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast Z. W. - żona A. W. nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności oraz zgodnie z wydanym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność A. W. powstała po ukończeniu 25 roku życia. Na tej podstawie organ, uznał iż w sprawie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, że w tej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uzasadniona brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i podniosło, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy skarżący jako wnioskodawca, spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie Kolegium fakt, iż niepełnosprawność A. W. powstała najprawdopodobniej (nie ustalono daty powstania niepełnosprawności) po ukończeniu przez niego odpowiednio 18-go lub 25-go roku życia nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejną podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było, zdaniem organu I instancji, zaistnienie przesłanki negatywnej, przejawiającej się w ustaleniu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium nie powinno budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej, jako: k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W sprawie bezspornie jest, że A. W. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki/pomocy osób drugich. Kolegium podniosło, że nie kwestionuje faktu, że opiekę nad ww. sprawuje jego córka B. G. . Niemniej jednak sam fakt sprawowania opieki nad ojcem przez córkę nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na jego małżonce Z. W. . Z akt sprawy wynika także, że Z. W. nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, co zostało potwierdzone oświadczeniem skarżącej z dnia 16 maja 2022 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dalej organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zamieszkuje wraz z rodzicami oraz prawdopodobnie z mężem (z oświadczenia z dnia 30 marca 2022 r. wynika, iż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim). Jak sama skarżąca oświadczyła od 2014 r. jest bierna zawodowo, to jest od 8 lat. Zatem trudno twierdzić, zdaniem Kolegium, że opieka nad ojcem wymuszała na skarżącej rezygnację z zatrudnienia, czy jego niepodejmowanie. Dodatkowo organ zauważył, że czynności wykonywane w ramach opieki nad ojcem (zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 16 maja 2022 r.), to: podawanie leków, sprzątanie i pranie, przygotowanie posiłków, dowożenie na wizyty lekarskie. W ocenie Kolegium, po pierwsze większość z tych czynności skarżąca wykonuje także dla swojej rodziny, po drugie opisane czynności wykonywane przez skarżącą składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego i nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu, czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Jak ustalił organ, w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi, przynajmniej na podstawie akt sprawy nie można tego stwierdzić. Dalej Kolegium zauważyło, że B. G. posiada przyznane decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 28 października 2021 r., prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca A. W.. Bez wątpienia zaś przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien był poinformować skarżącą o konieczności uprzedniego załatwienia wniosku dotyczącego rezygnacji z pobieranego świadczenia konkurencyjnego przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe obowiązki organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 K.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. W przypadku zbiegu uprawień. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest po wcześniejszym złożeniu przez świadczeniobiorce jednoznacznej rezygnacji z dotychczas otrzymywanego świadczenia oraz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do tegoż świadczenia. Dopiero wówczas - w ocenie Kolegium - może zostać wydana decyzja (czy to przez organ I instancji, czy też przez organ odwoławczy) przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy występują jeszcze dwie negatywne przesłanki do ustanowienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem nawet w przypadku rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego do czasu wyeliminowania pozostałych dwóch przesłanek nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Za w pełni prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie błędnego nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Za zasadne również należało uznać, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualne uchybienia organu I instancji w tym zakresie nie miały jednak wpływu na wynik tej sprawy albowiem w niniejszej sprawie – jak słusznie ocenił organ - zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sprawie, o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się skarżąca będąca córką osoby niepełnosprawnej, natomiast osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a żona A. W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie może pominąć, stanowiska jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Trzeba bowiem podkreślić, że z treści art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II FSK 3234/18). Zgodnie z pkt 2 tej uchwały, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Skoro w sprawie ustalono, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego zona Z. W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie jest możliwe uzyskanie przez córkę osoby niepełnosprawnej, wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty zaprezentowane w skardze nawiązujące do odmiennej, a funkcjonującej dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni art. 17 u.ś.r. jest w tej sytuacji bezskuteczne. Skoro zatem w sprawie wykazano negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. to bezprzedmiotowe jest też szczegółowe odnoszenie się do kwestii tzw. związku przyczynowego między sprawowana opieką nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choć i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Jedynie marginalnie należy wyjaśnić, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). W tej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, iż przesłanka ta została zrealizowana. Wskazane przez skarżącą czynności stanowią w istocie zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i w tej konkretnej sprawie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej (związanej z opieką nad ojcem). W ocenie Sądu, są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.