VII SA/Wa 1493/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawa budowanego", po rozpoznaniu wniosku P. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej realizacji inwestycji pn. "Budowa autostrady [...] na odcinku P.(bez węzła) - Ma. (bez węzła) od km 490+427 do km 510+530" oraz wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismami z dnia 19 października 2011 r. i 16 listopada 2011 r. wezwał P. G. do przedłożenia dokumentu świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w sprawie żądania wstrzymania prac budowlanych przy realizacji ww. przedsięwzięcia. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/09 twierdząc, że jest on potwierdzeniem posiadania przez niego przymiotu strony oraz poinformował, że jest właścicielem działki nr [...] w [...], obręb [...], na której realizowana jest budowa, jednocześnie przedkładając kopię wyciągu z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych dla ks. nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] odpowiadając na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2011 r. wyjaśniła pismem z dnia 29 lutego 2012 r., że działka nr [...] zapisana w k. w. nr [...], została przekazana przedstawicielowi Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie organ ustalił, że w efekcie toczących się postępowań przed Wojewodą [...], Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/09) obecnie w obiegu prawnym funkcjonują decyzje Wojewody [...]: z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak: [...] zezwalająca na "Budowę autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] (bez węzła) od km 490+427 do km 510+530"; decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...] uzupełniająca decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak: [...] zezwalająca na "Budowę autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] (z węzłem) od km 475+909 do km 490+427", którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe decyzje Wojewody [...] wykluczają przesłankę wymienioną w art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, tj. wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Następnie organ wskazał, że w dniu 6 marca 2012r., organ wojewódzki przeprowadził w obecności przedstawiciela inwestora i P. G. czynności kontrolne budowy autostrady [...] na odcinku [...] - [...] w części obejmującej działkę nr [...] - miasto [...], obręb [...] podczas których nie stwierdzono aby doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono również aby roboty były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zatem, w ocenie organu, nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowanego, a więc nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 i odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowanego. Organ uznał, że w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła nie z przesłanki podmiotowej lecz z powodu dokonanej oceny zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia P. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji zawartą w decyzji [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania i wydania jakiegokolwiek nakazu w ww. postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego. Zatem organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na wystąpienie przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. G., wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i nakazanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (jako organowi I instancji) wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania prac budowlanych przy kwestionowanej inwestycji. Skarżący podniósł, że obecnie toczy się postępowanie odwoławcze, wszczęte przez grupę mieszkańców [...], dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. W skardze zarzucono inwestorowi wykonywanie prac w porze nocnej oraz w okresie ochronnym dla obszaru NATURA 2000 bez posiadania zgodny na wykonywanie prac w tych okresach, co zadaniem skarżącego skutkować powinno wstrzymaniem prowadzonych prac. W ocenie skarżącego jego przymiot strony wynika z faktu własności nieruchomości, która decyzją nieprawomocną, ale z rygorem natychmiastowej wykonalności została wywłaszczona i przekazana inwestorowi. Skarżący wskazał również, że zaskarżył wszystkie wydane w sprawie pozwolenia i zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a kpa wszczęcia na wniosek P. G. postępowania w sprawie realizacji inwestycji pn. Budowa autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) – [...] (bez węzła) oraz wstrzymania przedmiotowych robót. Przepis art. 61a kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał kontroli realizacji autostrady [...] na odcinku [...]-[...]. W rezultacie stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie doszło do istotnego odstąpienia od tego projektu jak również innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie stwierdzono również aby wykonywane roboty były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Zatem w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Nie można jednak nie zauważyć faktu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzono dość obszerne postępowanie wyjaśniające, w ocenie organu I instancji wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji organy uznając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego winny rozważyć zasadność umorzenia postępowania w świetle art. 105 kpa. Stwierdzając zatem naruszenie przez organy art. 61a kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy.