II OW 78/20

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Lubińskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Lubińskim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lubinie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Starosta Lubiński złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" pomiędzy Starostą Lubińskim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, zwanym dalej "PINB", w Lubinie w sprawie z wniosku B. S. dotyczącego wstrzymania robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonu komórkowej w obrębie wsi M.. We wniosku wniesiono o wskazanie PINB w Lubinie jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Starosta wskazał, że w dniu 3 marca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w Lubinie wpłynął ww. wniosek w sprawie wstrzymania robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą Starosta L. wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna. Starosta, powołując się na art. 19 i art. 20 K.p.a. oraz art. 50 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazał, że organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z tym Starosta przekazał ww. sprawę do załatwienia stronie przeciwnej pismem z dnia 4 marca 2020 r. Następnie przy piśmie z dnia 10 marca 2020 r. PINB w Lubinie zwrócił przedmiotowy wniosek celem rozpoznania do Starosty Lubińskiego. W ocenie Starosty, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 8 marca 2000 r., II SA/Gd 170/98, ONSA 2001, nr 3, poz. 108). Kompetencja do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych należy do organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Starosty, zakres wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może dotyczyć także sytuacji badania wpływu fal elektromagnetycznych na środowisko, czy na zdrowie ludzi. W odpowiedzi na wniosek PINB w Lubinie wskazał, że podstawą żądania wstrzymania robót budowlanych był fakt, że "do NSA wysłano skargę kasacyjną dnia 9.12.2019 r." i związku z tym wnosząca podanie uważa, że do ostatecznego rozstrzygnięcia (przez NSA – przyp. PINB) "inwestor nie miał prawa rozpoczynać prac, które budzą niezadowolenie społeczne". Nie może też być mowy o emitowaniu szkodliwych fal przy budowie obiektu, którym jest maszt telefonii komórkowej, przez pracowników lub maszyny budowlane. Zaś ewentualne roszczenia właścicieli okolicznych nieruchomości z powodu istnienia tego obiektu mogą być rozpatrywane jedynie na drodze postępowania cywilnoprawnego. W ocenie PINB, spór o właściwość pomiędzy Starostą Lubińskim, a PINB w Lubinie w istocie nie ma miejsca, gdyż pomimo użycia przez wnoszącą podanie sformułowania "wstrzymanie robót budowlanych" (nie jest ona obowiązana znać nomenklaturę prawną) chodziło o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze złożeniem skargi do NSA, a więc w myśl art. 61 p.p.s.a., podanie powinno być przekazane do właściwego sądu administracyjnego. W związku z tym podanie zwrócono do pierwotnego adresata. Jeżeli organ ten w dalszym ciągu nie był pewien intencji podmiotu wnoszącego o wstrzymanie robót budowlanych, obowiązany był to wyjaśnić w drodze wezwania do uzupełnienia podania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Starostą Lubińskim, a PINB w Lubinie spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Co prawda, do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Lubińskim i PINB w Lubinie, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie, jednak nie ma pewności jaki jest stan faktyczny sprawy. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie pozostaje nadal sporna kwalifikacja wniosku o wstrzymanie robót budowlanych. W tym zakresie organy nie ustaliły rzeczywistych intencji wnioskodawczyni. Mamy bowiem do czynienia z robotami realizowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę. W takich okolicznościach prawnych i faktycznych osiągnięcie skutku wstrzymania robót budowlanych możliwe jest w kilku postępowaniach. Przykładowo, jeżeli zainicjowano postępowanie sądowoadministracyjne, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę to wniosek o wstrzymanie może być skierowany do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – co w tej sprawie miało miejsce, ponieważ Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji – lub Sądu Administracyjnego (art. 61 § 3 p.p.s.a.); jeżeli strona wnioskująca żąda wdrożenia trybów nadzwyczajnych – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest organ nadzorczy (art. 159 § 1 K.p.a.), a w sprawie wznowienia postępowania organ, który wydał ostateczną decyzję (art. 152 § 1 K.p.a.); w przypadku zaś kontroli legalności robót budowlanych wykonywanych w oparciu o pozwolenie na budowę – w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego właściwy jest organ nadzoru budowlanego (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Tego zaś organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, zamiast tego zaczęły domniemywać intencje wnioskodawczyni. Wyjaśnić bowiem należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OW 105/14; postanowienie NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08; postanowienie NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OW 121/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, z jakiego rodzaju wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych mamy do czynienia. W aktach administracyjnych brak jest śladu jakichkolwiek działań organów zmierzających do wyjaśnienia intencji wnioskodawczyni. Na aktualnym etapie postępowania jest to zagadnienie kluczowe bo przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy prowadzą spór na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy, na co trafnie wskazał PINB w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Nie orzeczono o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200 p.p.s.a, ani też art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie miały zastosowania w sprawie.