I OSK 374/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/19 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (I) odrzucił skargę w zakresie postępowania prowadzonego do dnia 22 października 2014 roku, (II) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, (III) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, (IV) stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (V) dalej idącą skargę oddalił oraz (VI) zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów: I, IV i V. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", gdyż sąd błędnie odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania do dnia 22 października 2014 r., pomimo że istniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i uznania, że przewlekłość postępowania trwała ponad 13 lat. Zdaniem skarżącego w konsekwencji Sąd uchylił się od oceny całego postępowania Wojewody, dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości, prowadzonego od dnia jego wszczęcia, czyli 24 sierpnia 2006 r. do ogłoszenia w dniu 22 października 2014 r. wyroku WSA w sprawie przewlekłości w/w postępowania, 2. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie prawidłowości, celowości i efektywności czynności, jakie prowadził Wojewoda w okresie od 22 października 2014 r. do 3 grudnia 2019 r. w sprawie wywłaszczenia spornej nieruchomości, a nadto nieprawidłowo uznał, iż Wojewoda w sprawie wywłaszczenia prowadził czynności w sposób celowy, skoncentrowany i adekwatny do zmieniającej się sytuacji procesowej, 3. art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i nie przyznał na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł z tytułu przewlekle prowadzonego postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach: I, IV i V; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek nr [...] trwa 13 lat i 4 miesiące i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania; 4) wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości; 5) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 6) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA błędnie uznał, że nie musi dokonywać oceny postępowania Wojewody od dnia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. od 24 sierpnia 2006 r., pod kątem terminowości i prawidłowości podejmowanych czynności ze względu na fakt, że zrobił to już WSA we Wrocławiu w wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt. II SAB/Wr 62/14. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo ETPC, w którym mowa jest o "fragmentyzacji postępowań przewlekłościowych", w tym stanowisko ETPC zgodnie z którym nieprawidłowe jest uznawanie, że skoro w pierwszej skardze stwierdzono brak przewlekłości postępowania, to res iudicata (powaga rzeczy osądzonej) wyłącza możliwość brania pod uwagę okresu ocenionego przy rozpatrywaniu pierwszej skargi. Dalej skarżący nie zgodził się z twierdzeniem WSA, że brak jego odpowiedzi na pisma Wojewody z 8 grudnia 2016 r. o 17 lutego 2017 r., o przekazanie informacji dotyczących stanu zagospodarowania działek w Czernej na dzień 23 marca 1998 r., w celu przekazania ich biegłemu sporządzającemu operat szacunkowy przyczynił się do wydłużenia postępowania. Podkreślił też, że dopiero po upływie 10 lat od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda uznał, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość potrzebna jest wiedza na temat stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości, przy czym podkreślił, że ustalenia te leżały w gestii Wojewody. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy podnoszący naruszenie art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania organu administracji, a więc sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/14 WSA we Wrocławiu ocenił przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i oddalił skargę. Skarżący odwołując się do orzecznictwa ETPC (Majewski przeciwko Polsce, nr 52690/99) podniósł, że czas trwania postępowania powinien być badany całościowo. Odnosząc się do tego argumentu zauważyć przede wszystkim należy, że inny jest przedmiot kognicji ETPC w sprawach rozpoznanych przez ten Trybunał, a inny zakres i przedmiot postępowania przed polskim sądem administracyjnym w sprawie o przewlekłość postępowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kognicji sądów administracyjnych podlegają bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. ETPC dokonuje oceny regulacji krajowej i działania organów państwa, w tym sądów. Natomiast sąd administracyjny bada sprawę w węższym zakresie: przewlekłości lub bezczynności organów administracji publicznej. Niezależnie od tego zauważyć należy, że dokonana przez sąd administracyjny ocena działania organu w sprawach dotyczący przewlekłości powinna uwzględniać również okres, który był już weryfikowany przez ten sąd. Chodzi o ustalenie, czy organ na przykład nie ponawiał bezzasadnie działań lub czynności, które już wykonano w okresie prawomocnie zweryfikowanym przez sąd administracyjny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo wprawdzie WSA odrzucił skargę skarżącego w odniesieniu do okresu, który był już przedmiotem skargi, to jednak ocena przewlekłości postępowania została dokonana również z uwzględnieniem okresu już prawomocnie ocenionego. Wprawdzie Sąd I instancji akcentuje, że przedmiotem kontroli jest okres po 22 października 2014 r. (strona 4 uzasadnienia), to jednak w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego i dokonano jego analizy z uwzględnieniem okresu już prawomocnie ocenionego. Nieusprawiedliwione również były zarzuty odnoszące się do art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 13 Konwencji. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie mógł być bowiem żaden sposób naruszony w postępowaniu dotyczącym przewlekłości postępowania. Z kolei, odnosząc się do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP również nie można było uznać by WSA przepis ten naruszył. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., w którym mowa o prawie do rozpoznania sprawy w terminie rozsądnym. Jak zaś wyżej zostało to wyjaśnione, w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że działania organu były nacechowane przewlekłością, ale przewlekłość ta nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Sprawa ta bowiem była skomplikowana, wymagała przeprowadzenia szeroko zakrojonego i długotrwałego postępowania dowodowego. W zarzutach drugim i trzecim podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku odpowiednimi jednostkami redakcyjnymi art. 149 p.p.s.a. oraz przepisami Konstytucji, a także w związku z przepisem art. 151 p.p.s.a. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Według art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący zawnioskował o przyznanie na jego rzecz od organu sumę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości oraz przytoczone w skardze okoliczności, zwłaszcza skomplikowany charakter sprawy oraz działanie skarżącego, mające wpływ na czas trwania postępowania, nie dawały podstaw do orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Jeśli chodzi o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem na stronach od 1 do 4 uzasadniania Sąd I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie począwszy od wydania decyzji ustalającej lokalizację autostrady A-4 do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., a następnie przeanalizował szczegółowo i ocenił prawnie poszczególne sekwencje zdarzeń w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).