II SA/Bk 403/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Szypliszki z dnia 22 listopada 2018 r. nr I/18/2018 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szypliszki stwierdza nieważność § 4, § 5 ust. 1 pkt 1 i § 18 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szypliszki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Uchwałą z 22 listopada 2018 r. nr I/18/2018 Rada Gminy Szypliszki przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szypliszki, stanowiący do niej załącznik. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r. pod pozycją 4779. Skargę na uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w S., który zarzucił naruszenie: - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), przez uregulowanie w § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń a także wprowadzenia nakazu posypywania piaskiem lub innym środkiem zapobiegającym śliskości, w sytuacji gdy naruszony przepis do tego nie upoważnia, w związku z czym regulacja Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe; - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" u.p.c.g. przez uregulowanie w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zakresu mycia pojazdów samochodowych – do wyłącznie nadwozia, co przekracza upoważnienie ustawowe; - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. przez wprowadzenie w § 18 pkt 1 Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na uwięzi i z założonym kagańcem, co przekracza upoważnienie ustawowe oraz prowadzi do niehumanitarnych działań i stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części. Uzasadniając zarzuty wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 991/17), w którym – w ocenie skarżącego – wypracowano stanowisko o braku podstaw do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g., kwestii sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Powołując się na ten sam wyrok NSA, a także inne wyroki sądu kasacyjnego i sądów pierwszej instancji, wywiódł że brak jest podstaw do wprowadzania wymogu dopuszczalności mycia wyłącznie nadwozia pojazdów oraz wprowadzania bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów w określony sposób nieprzewidującego istotnych odstępstw, co może prowadzić do działań niehumanitarnych i stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Skarżący wywiódł, że naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej (§ 118 i 143). Postanowienia Regulaminu nie powinny wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego oraz powtarzać regulacji ustawowych ani formułować nakazów bądź zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Stanowi to bowiem o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując wyrok w sprawie II SA/Ke 719/19 wyjaśnił, że w jego ocenie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. "ma umożliwić utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się również zapobieganie poślizgom. Określenie metod usuwania śliskości z chodników, a także sposobu postępowania z użytym do tego piaskiem stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego)". Wskazał organ, że powołany w skardze wyrok w sprawie II OSK 991/17 nie dotyczy wprost regulacji kontrolowanej w sprawie odnośnie uprzątania ww. zanieczyszczeń. Odnośnie regulacji dotyczącej mycia pojazdów organ wywiódł, że jedynie uściślił zakres dopuszczalnych czynności. Zakwestionował również, jakoby – jak twierdzi skarżący – wprowadził bezwzględny nakaz wyprowadzania psów z założonym kagańcem, zaś wymóg zakładania również kagańca dotyczy jedynie psów ras uznawanych za agresywne, bowiem sprawowanie skutecznej kontroli nad takimi psami wymaga bezwzględnego stosowania zarówno obroży jak i kagańca. Zapis §18 pkt 1 Regulaminu nie dotyczy więc właścicieli psów, które mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, ale wyłącznie w granicach upoważnienia. W konsekwencji, akty prawa miejscowego nie mogą także regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z sytuacją regulacji modyfikującej, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.p.c.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. w dniu 22 listopada 2018 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4)(uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób istotnie naruszającym prawo. Zaskarżony przepis § 4 stanowi, że: właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia z części nieruchomości służących do użytku publicznego błota, śniegu i lodu niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast innych zanieczyszczeń w miarę występujących potrzeb (ust. 1); uprzątnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia mogą być gromadzone w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia usunięte z nieruchomości (ust. 2); w przypadku oblodzenia należy część nieruchomości służącej do użytku publicznego posypać piaskiem lub innym środkiem zapobiegającym śliskości w celu jej zlikwidowania (ust. 3). Prokurator zaskarżył wyłącznie § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu, zaś sąd zdecydował, ze względu na to, że przepis § 4 stanowi całość i reguluje jedną wspólną materię, stwierdzić nieważność tej regulacji w całości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ramach upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.p.c.g. (w skardze błędnie wskazano lit. "c") organ gminy jest zobowiązany do określenia "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań [...] obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lody i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Chodzi więc o "zasady" a nie o częstotliwość (według zakwestionowanej regulacji: "niezwłocznie po ich wystąpieniu"). Jeśli ustawodawca uprawnia do określenia częstotliwości dokonywania czynności to czyni to wprost (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), czego brakuje w przepisie upoważniającym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit "b" u.c.p.g. Także użyto w przepisie § 4 ust. 1 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "w miarę występujących potrzeb", co wymaga dodatkowej interpretacji, a ta z kolei mogłaby być różna w zależności od interpretatora (właściciel nieruchomości contra podmiot sprawdzający wykonanie obowiązku uprzątnięcia). Sąd zwraca także uwagę, że w u.c.p.g. nie wprowadzono ustawowego obowiązku dla właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem elementem wypełnienia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" mogłoby być w ogóle sformułowanie tego obowiązku w przepisie regulaminowym, bez wskazywania częstotliwości, sposobu i miejsca gromadzenia. Dodać należy nadto, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprowadzono obowiązek właścicieli nieruchomości w zakresie dotyczącym chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tej ustawy nie dotyczy zakresu uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ powołał się na wyrok sądu administracyjnego nawiązujący właśnie do konieczności zapewnienia bezpiecznego poruszania się po chodnikach w kontekście upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" (obecnie "c"), co nie jest argumentem trafionym. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" dotyczy bowiem własnej nieruchomości (jeśli służy ona do użytku publicznego), zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy dotyczy "chodników stanowiących część drogi publicznej" a więc chodników nienależących do właścicieli nieruchomości objętych obowiązkiem uprzątania wynikającym z tego przepisu (vide np. wyroki w sprawach II SA/Gl 100/20 oraz II SA/Bk 377/20). Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym Prokuratorem, że rozważane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.p.c.g. wymagające wskazania "szczegółowych zasad dotyczących wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" nie uprawnia do wskazania sposobu ich gromadzenia czy usuwania, jak również wskazania sposobu zapobiegania oblodzeniom i śliskości (posypywanie piaskiem). Co do zasady "gromadzenie w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów" jest uprzątnięciem, bowiem gromadzenie w miejscu powodowania zakłócenia z pewnością uprzątnięciem nie jest. Z kolei wskazanie wprost sposobu zapobiegania oblodzeniom (piasek lub inny środek) jednocześnie zawęża sposoby uprzątania, które mogą być również mechaniczne (zbicie lodu). Zgodzić się także należy z Prokuratorem, że obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. (Prokurator błędnie wskazał lit. "d") nie upoważnia do wprowadzenia ograniczenia mycia pojazdów wyłącznie do nadwozia samochodu. Problematyka ta jest szeroko omawiana w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. II SA/Bk 217/20 oraz powołane tam orzecznictwo). Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów, a w szczególności nie uprawnia do wprowadzenia takiego ograniczenia upoważnienie ustawowe stanowiąc o pojazdach a nie o ich częściach. Także trzeci zarzut Prokuratorski, naruszenia upoważnienia ustawowego regulacją § 18 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: na terenie gminy psy powinny być wyprowadzane na uwięzi w obroży, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu". Sąd stwierdza, że odnośnie sposobu realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zarysowują się dwa stanowiska: dopuszczające regulacje regulaminowe o konieczności trzymania zwierzęcia na smyczy, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide np. II OSK 618/14, II OSK 2950/19); drugie, zgodnie z którym bezwzględny nakaz trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek, stan psychofizyczny, czy inne ograniczenia zwierzęcia - może prowadzić do działań niehumanitarnych (np. II OSK 1492/12, II OSK 2541/29, II OSK 921/20). Zdaniem sądu, kwestie sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej: u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Brak jednak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednak generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i/lub w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, jest zbyt rygorystyczny, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Powtórzyć wypada za NSA zarówno w sprawie II OSK 1492/12 oraz II OSK 921/20, że wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Skoro więc z przepisu art. 10a ust. 3 u.o.s. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu jest bardziej restrykcyjne niż powyższe uregulowanie ustawowe. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 179/20, prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. oprócz ww. wyroków, także wyroki w sprawach II OSK 2678/15, II SA/Kr 808/19). Konkludując i uwzględniając stanowisko organu z odpowiedzi na skargę, nie chodzi wyłącznie o kaganiec i o psy agresywne, ale o nieprzewidzenie wyjątku uwzględniającego szczególne sytuacje, w których nakaz humanitarnego traktowania powinien zostać dostrzeżony przez lokalnego prawodawcę. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator, na przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Jak wyżej wykazano zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Polega bowiem na modyfikacji regulacji ustawowych, wprowadzaniu zwrotów niedookreślonych, jak też wprowadzaniu bardziej rygorystycznych nakazów niż ustawowe. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.