II SA/Wr 379/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedsięwzięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z [...].06.2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z [...].02.2020 nakazującą Z. N. rozbiórkę przedsięwzięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb S. położonej w S. przy ul. [...]. Organ I instancji wskutek powzięcia informacji o samowolnych robotach budowlanych polegających na wykonaniu drogi dojazdowej – utwardzenia terenu, wykopaniu rowów melioracyjnych oraz usypaniu ziemi przeprowadził w dniu [...].02.2017 r. oględziny wskazanej nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że latem 2016 r. właściciel działki nr [...] dokonał wstępnego utwardzenia powierzchni gruntu na odcinku od drogi gruntowej i pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Dokonał również przesunięcia mas ziemi. Powyższych prace nie wykonywano w warunkach otwartego procesu budowlanego. Ustalono, że będąca przedmiotem oględzin działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania decyzją z [...].02.2017 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, które to rozstrzygnięcie - w wyniku rozpoznania odwołania G. B. - uchylił DWINB decyzją z [...].07.2017 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i ze wskazaniem na konieczność poczynienia ustaleń dowodowych na okoliczność umiejscowienia działki objętej postępowaniem. W dniu [...].08.2017 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny. W ich trakcie pełnomocnik właściciela działki oświadczył, że właściciel utwardził powierzchnię gruntu na części swojej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonej pod zabudowę. Dokonał także przemieszczenia mas ziemi, w części działki oznaczonej na mapie [...]. Utwardzenie powierzchni gruntu w pasie od drogi dz. nr [...] i między działkami nr [...] i [...] polegało na usypaniu tego odcinka klińcem. Organ I instancji nie stwierdził wykonania przez właściciela działki nr [...] urządzeń melioracji wodnych szczególnych. Po pozyskaniu dodatkowych informacji na temat lokalizacji nieruchomości na terenie wpisanym do ewidencji zabytków jako historyczny układ ruralistyczny wsi, decyzją z [...].10.2017 r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że czynności, które zostały wykonane na działce nr [...], nie wymagały jakiejkolwiek formy zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy też zgłoszenia takiego zamierzenia. W wyniku odwołania G. B., organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę położenie działki na terenie obszaru Natura 2000 ([...]), koniecznym jest rozważenie zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 u.p.b. W tym celu nakazał organowi I instancji zwrócenie się do odpowiedniego organu administracji publicznej związanego z ochroną środowiska o dokonanie kwalifikacji przeprowadzonych prac pod kątem ich oceny oddziaływania na środowisko. Od tej decyzji Z. N. wniósł sprzeciw, który uwzględnił WSA we Wrocławiu wyrokiem z 06.06.2018 r. , sygn. akt II SA/Wr 211/18. W wydanym orzeczeniu Sąd uznał, że organ odwoławczy powinien samodzielnie wystąpić do właściwego organu ochrony środowiska celem kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia obowiązku objęcia ich oceną odziaływania na środowisko (ocena odziaływania na obszar Natura 2000) ewentualnie zlecić organowi I instancji przeprowadzenia we wskazanym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i uzyskał stanowisko Burmistrza S. oraz RDOŚ we W.. Następnie decyzją z [...].03.2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem konieczności rozważenia zastosowania w sprawie regulacji wynikającej z art. 29 ust. 3 u.p.b. W trakcie postępowania prowadzonego przed PINB Z. N. złożył oświadczenie o odstąpieniu od procedury legalizacyjnej. W konsekwencji deklaracji inwestora o zaprzestaniu procedury legalizacyjnej, PINB decyzją z [...].02.2020 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazał rozbiórkę przedsięwzięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji PINB wniósł G. B.. Zdaniem odwołującego w przypadku wydanej decyzji koniecznym jest precyzyjne określenie sposobu, w jaki ma nastąpić przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Organ powinien również określić czas wykonania obowiązków. Ponadto odwołujący zwrócił uwagę, że inwestor wykopał rowy melioracyjne, które zostały już naniesione na mapy geodezyjne. Decyzją z [...].06.2020 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji DWINB zakwalifikował wykonane roboty jako budowę obiektu budowlanego - budowli ziemnej (nasyp wraz z utwardzeniami powierzchni gruntu). Powstały obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., ponieważ pełni funkcję związaną z możliwością wybudowania obiektu budowlanego na zapleczu działki oraz zapewnienia do niego dojazdu. Wobec tego tworzy pewną całość techniczno-użytkową mającą pełnić następnie funkcję względem planowanej budowy innego obiektu budowlanego. Ze względu na usytuowanie realizowanego zamierzenia inwestycyjnego, DWINB stwierdził, że roboty budowlane związane z budową budowli ziemnej zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.b. były przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a co za tym idzie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed ich wykonaniem, którego inwestor nie posiadał. Dlatego organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 48 u.p.b. Ze względu na rezygnację przez inwestora z możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, prowadzone w tym trybie postępowanie zakończyć się musiało wydaniem decyzji o rozbiórce łącznika drogowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB stwierdził, że w decyzji wydanej na podstawie art 48 ust. 1 u.p.b. organ nie może określić konkretnego sposobu wykonania obowiązku dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego. Również nie może nakazać obowiązków, które nie byłyby robotami budowlanymi. Ponadto art. 48 ust. 1 u.p.b. nie przewiduje, aby organ nadzoru budowlanego mógł określić termin wykonania rozbiórki, co do zasady takie decyzje powinny być wykonywane niezwłocznie. W skardze na powyższą decyzję G. B., wskazując na słuszność decyzji co do zasady, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 48 u.p.b. poprzez nie wskazanie w decyzji, co dokładnie ma być rozebrane i w jaki sposób ma być przywrócony stan pierwotny oraz nie określenie terminu, w jakim inwestor ma wykonać rozbiórkę. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należy za zasadne. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą nakazano inwestorowi rozbiórkę przedsięwzięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb S. położonej w S. przy ul. [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ocena sposobu sformułowania w decyzji nakazu rozbiórki. Zdaniem skarżącego, w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. organ powinien precyzyjnie określić, co ma być przedmiotem rozbiórki, a także powinien określić termin na wykonanie takiego nakazu. Podzielając pierwszy z tych zarzutów, zgodzić się należy ze skarżącym, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest tym samym szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów, ich parametrów technicznych, w tym zwłaszcza wymiarów i dokładnej lokalizacji. Ponieważ nałożony decyzją rozbiórkową obowiązek może podlegać egzekucji administracyjnej, niezbędnym jest, aby został on określony w sposób jednoznaczny, bez żadnych nieścisłości, tak, aby nie zmuszać organu egzekucyjnego do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 01.07.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 522/15). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ pierwszej instancji nie sprecyzował przedmiotu rozbiórki w opisany wyżej sposób. Nie określił charakterystycznych elementów przedmiotu rozbiórki, jego parametrów technicznych i lokalizacji. Jest to o tyle istotne, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podnoszone są wątpliwości dotyczące ustalenia "stanu poprzedniego", do którego należy powrócić w wykonaniu nakazanej rozbiórki. Należy dalej zgodzić się ze skarżącym, że dopiero taki stopień szczegółowości opisu przedmiotu nakazywanej rozbiórki, zapewni rzeczywistą wykonalność decyzji. Ponadto posłużenie się terminem "przedsięwzięcie", którego ustawodawca użył w przepisie art. 29 ust. 3 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19.09.2020 r.), nie zwalnia organu wydającego decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. od podania w sposób jednoznaczny opisu obiektu budowlanego lub jego części i na tej podstawie dokonania jego kwalifikacji prawnej. Powyższych mankamentów decyzji pierwszej instancji nie usunął organ odwoławczy. Organ ten, co prawda zakwalifikował wybudowany obiekt budowlanych, jako budowlę ziemną (nasyp wraz z utwardzeniami powierzchni gruntu) w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., która ma pełnić funkcje związaną z możliwością wybudowania obiektu budowlanego oraz zapewnienia do niego dojazdu, jednocześnie jednak w konkluzji wskazał, że inwestor jest zobowiązany do rozbiórki łącznika drogowego, co może sugerować, że pozostałe wykonane przez niego roboty budowlane nie są objęte orzeczonym nakazem. Nadal mamy więc do czynienia z nieprecyzyjnym i nieczytelnym rozstrzygnięciem. Z tego powodu podjęta w sprawie decyzja odwoławcza, jako naruszająca art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., podlegać musi eliminacji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd uznał na podstawie art. 135 ustawy z 30.08.2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego braku określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. terminu rozbiórki. W tym zakresie prawidłowo DWINB wyjaśnił, że powołany przepis nie zawiera żadnych unormowań odnośnie terminu wykonania rozbiórki, a w związku z tym organ nadzoru nie może takiego terminu w decyzji rozbiórkowej określić. Brak podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki oznacza, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Nakaz z art. 48 u.p.b powinien zatem być wykonany z mocy prawa, od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna. Winien on być wykonany w terminie niezwłocznym, technicznie i fizycznie uzasadnionym. Na koniec należy zauważyć, że jeżeli organ odwoławczy dokonuje dodatkowych doręczeń bezpośrednio stronie, jednocześnie doręczając decyzję ustanowionemu pełnomocnikowi, to abstrahując już nawet od celowości takiego działania, takie doręczenie powinno być kierowane pod wskazany przez stronę adres do korespondencji. W badanym przypadku taki adres inwestor podał w piśmie z 23.01.2020 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.