IV SAB/Wr 509/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 października 2021 r. I. zobowiązuje Burmistrza Gminy T. do rozpoznania punktu – 3, 4 i 6 wniosku z dnia 11 października 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 3, 4 i 6 wniosku z dnia 11 października 2021 r., która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego S. Ć. kwotę 100 (słowie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. Ć. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w zakresie dotyczącym nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 października 2021 r. co do żądań sformułowanych w punkcie – 3, 4 i 6 tegoż wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 11 października 2022 r. złożył za pośrednictwem platformy E-PUPAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w związku z podpisaną umową nr [...], zawartą w dniu 19 czerwca 2015 r. pomiędzy Gminą T. a firmą: M., a związaną z realizacją zadania – "Opracowanie dokumentacji projektowej na modernizacje ulic – [...],[...] i [...] w T." wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego. We wniosku tym wnioskodawca sformułował 6 żądań w zakresie udostępnienia wymienionej we wniosku dokumentacji. W odpowiedzi na ten wniosek, w dniu 25 października 2021 r. za pośrednictwem platformy E-PUAP skarżący otrzymał pismo przewodnie wraz z plikiem w formacie zip, w którym zawarto dwa dokumenty, będące odpowiedzią na pytanie 1 i 2 wniosku. Dwa dni później, bo w dniu 27 października 2021 r. wnioskodawca otrzymał drogą pocztową kolejne pismo wraz z załączoną płyta CD, co czyniło zadość żądaniu wnioskodawcy sformułowanemu w punkcie 5 wniosku. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał natomiast odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej opatrzone we wniosku numerami 3, 4 i 6. W treści skarżący przytoczył brzmienie tych żądań i wskazał, że: - żądanie nr 3 miało treść: "Zgodnie z paragrafem 6 umowy, ustęp 1 pkt 2, proszę o kopie wszystkich faktur związanych ze sprawowanym nadzorem autorskim wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami wymienionymi w ustępie 7"; - żądanie nr 4 miało treść: "Zgodnie z paragrafem 6 umowy, ustęp 1 pkt 2, proszę o kopie wszystkich wezwań Gminy T. oraz zgodnego z paragrafem 1 ustępem 5 – kopii pisemnych potwierdzeń pobytu na placu budowy, a związanych z pełnieniem nadzoru autorskiego jednostki projektowej"; - żądanie nr 6 miało treść: "Proszę o informację, czy w ramach realizowanej przez Gminę T., przebudowy dróg ulicy [...],[...] i [...] j w T., podpisano z firmą M. inne umowy lub zlecano inne prace oprócz ww. wymienionej? Jeśli tak, proszę o kopię wszystkich zleceń i umów wraz z kopiami przedłożonych faktur i załączników do nich, za wykonane prace". Następnie skarżący podniósł, że termin udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu, podmiot zobowiązany do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi co do punktów 3,4 i 6 wniosku. Zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. Konstytucji RP skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w punktach 3.4 i 6; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że stronie udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia 11 października 2021 r. poprzez przesłanie w dniu 25 października 2021 r. wszystkich posiadanych przez organ dokumentów za pośrednictwem platformy e-PUAP oraz poprzez przeslanie płyty CD drogą pocztową. Oprócz dokumentów udostępnionych stronie w podany wyżej sposób, organ nie jest w posiadaniu żadnych innych dokumentów o jakie wystąpiła strona. Zdaniem organu, oczywistym było, że skoro skarżący wnosił o udostępnienie zbioru dokumentów, a organ udostępnił mu cześć tego zbioru, to oznacza, że pozostałych dokumentów organ nie posiada. W swojej argumentacji organ odwołał się do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i podniósł, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2022 r. skarżący zawarł polemikę do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę odnosząc m.in, że terminy o których mowa w art. 13 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku, a zatem również i pisemnego powiadomienia wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej. Skoro organ takiego pisma do strony nie wystosował to oznacza, że nadal pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazało się uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Stąd, aktualny pozostaje wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 51/22). Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi Burmistrz Gminy T. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 11 października 2021 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dotyczącym żądań sformułowanych w punkcie 3, 4 i 6 tegoż wniosku. Formułując zarzut bezczynności strona podnosi, że w odpowiedzi na jej wniosek organ udostępnił jedynie część z żądanych informacji publicznych, tj. zrealizował żądania wniosku z punktu 1, 2 i 5. W odniesieniu do pozostałych żądań wniosku (sformułowanych w punktach – 3,4 i 6 wniosku) , organ nie zajął stanowiska, jak również, nie udostępnił stronie żadnych informacji. Odpierając ten zarzut organ podnosi, że wszystkie dokumenty jakie posiadał organ, zostały stronie przesłane (za pośrednictwem platformy E-PUAP oraz na płycie CD przesłanej pocztą). Przyznaje, że udostępnił on stronie tylko część z żądanego zbioru dokumentów niemniej uważa za kwestię oczywistą to, że skoro nie udostępnił on wnioskodawcy wszystkich żądanych informacji to znaczy, że organ nie dysponował całością dokumentacji o jaką wystąpiła strona. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że okoliczności sporne w sprawie dotyczą udzielenia informacji publicznej na wniosek. Tryb wnioskowy udostępnienia informacji publicznej reguluje art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Termin udostępnienia informacji publicznej reguluje art. 13 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co ważne, termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji oraz w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491). W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy organ nie kwestionuje tego, że nie udostępnił stronie informacji (dokumentów), o jakie wystąpiła ona w punkcie 3.4 i 6 wniosku. Powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p twierdzi natomiast, że nie można mu postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie skoro tych dokumentów nie posiadał. Przybliżając treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy wskazać, że przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Mając na uwadze argumentację podniesioną przez organ w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że adresat wniosku prezentuje błędne stanowisko, iż sama okoliczność, że nie posiadał on wszystkich żądanych przez stronę dokumentów czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Jakkolwiek niewątpliwym jest w świetle powołanego art. 4 ust. 3 u.d.i.p., że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jedynie wówczas, gdy ją posiada, to jednocześnie z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych (które Sąd podziela) wynika, że fakt niedysponowania przez organ określoną we wniosku informacją publiczną nie zwalnia tego organu od obowiązku poinformowania strony (w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) o tym fakcie. Co więcej, skierowana do wnioskodawcy w informacja w tym zakresie powinna zawierać uprawdopodobnienie przyczyn niedysponowania informacją publiczną przez adresata wniosku. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym "zasad dobrej administracji". Winno ono więc zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego stwierdzenia. Tylko bowiem tak rozumiany obowiązek adresata wniosku który twierdzi, że nie posiada żądanej od niego informacji publicznej, może stanowić realną gwarancją procesową dla wnioskodawcy domagającego się udostępnienia mu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Pisemna informacja organu o tym, że nie dysponuje określoną informacją publiczną może bowiem stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, którego obowiązkiem jest ocena, czy organ w sposób dostateczny wykazał okoliczności, zwalniające go z udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Sąd musi mieć możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że organ nie udostępnił stronie dokumentów objętych żądaniem z punktu – 3.4 i 6 wniosku, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, nie zaprzeczył, że żądania te odnoszą się do informacji publicznej, ani też nie poinformował strony w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że nie jest w posiadaniu żądnych dokumentów. Swoje stanowisko w sprawie przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Przedstawione dotąd fakty wskazują na zasadność zarzutu skargi co do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 października 2021 r. co do żądań określonych w punkcie – 3.4 i 6 wniosku. W konsekwencji, Sąd w punkcie II wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie, a w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku co do tych punktów, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając o bezczynności organu Sąd zobowiązany był jednocześnie orzec o charakterze tej bezczynności. Zdaniem sądu, okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości co do oczywistości stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała, stąd Sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, ze bezczynność organu w sprawie nie ma charakteru kwalifikowanego (rażącego naruszenia prawa). W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu i na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt IV) wyroku Sąd orzekł i art. 205 § 1 p.p.s.a. na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów w wysokości 100 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Kierowane do organu zalecenia wynikają wprost z uzasadnienia wyroku i wiążą ten organ po myśli art. 153 p.p.s.a.