II OSK 2599/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 43/19 w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ([...]) postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r., sygn. akt IV SAB/Po 43/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3), oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego S.W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. (pkt 1 wyroku) Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 7 stycznia 2019 r. S.W. – deklarując, iż działa w imieniu syna T. W. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy [...] w sprawie zakończonej decyzją nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], [...]i [...]w [...], domagając się: uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Pismem, które wpłynęło do Sądu 9 kwietnia 2019r., S.W. poinformował, że "wycofuje" pełnomocnictwo T. W. i że to on – S.W. jest w tej sprawie skarżącym. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że S.W. wypełnił powyższy wymóg formalny – do skargi zostało załączone ponaglenie wystosowane imieniem własnym przez skarżącego (pismo z 22 listopada 2018 r.). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd zaznaczył, że podziela ten nurt w orzecznictwie, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji decyzji kończącej sprawę nie czyni bezprzedmiotową, ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. Następnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym, że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wskazał, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu sięgały w skrajnym przypadku nawet blisko dwóch miesięcy. Z niewiadomych przyczyn taki okres upłynął zwłaszcza pomiędzy uzupełnieniem przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie lokalizacyjne (27.12.2012 r.), a wydaniem przez organ postanowienia (pierwszego) o zawieszeniu postępowania (15.02.2013 r.) – w ciągu którego to okresu nie odnotowano żadnej aktywności organu, poza wystosowaniem do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania (10.01.2013 r.). Zwłoka w wydaniu ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania jest tym bardziej niezrozumiała, że wskazana w tym postanowieniu przyczyna zawieszenia – trwające prace planistyczne dot. terenu obejmującego m.in. wnioskowane działki, zainicjowane uchwałą intencyjną z [...] czerwca 2012 r. – występowała już w dacie składania wniosku przez S.W. ([...].11.2012 r.) i już wówczas musiała być organowi wiadoma. Pierwsze postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania ([...].02.2013r.) zostało uchylone przez SKO w [...] ([...].03.2013r.) jako wadliwe – co oznacza, że ten okres "spoczywania" postępowania nie stanowi okresu zawieszenia, o jakim mowa w art. 35 § 5 k.p.a., albowiem przepis ten nie obejmuje sytuacji, gdy prawidłowość zawieszenia została we właściwym trybie zakwestionowana. Dopiero postanowieniem Wójta z [...] czerwca 2013 r. przedmiotowe postępowanie zostało skutecznie zawieszone, na okres do 27 września 2013 r. Z akt sprawy wynika, że S.W. złożył zażalenie na ww. postanowienie Wójta, ale je następnie cofnął, w związku z czym SKO w [...] postanowieniem z 21 sierpnia 2013 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Na postanowienie SKO nie wniesiono skargi. W tej sytuacji drugie postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania korzysta z domniemania legalności, a wywołanego nim okresu spoczywania postępowania nie uwzględnia się przy ocenie terminowości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Zdaniem Sądu istotny, nieuzasadniony okres zwłoki wystąpił także po sporządzeniu (18.10.2013 r.) analizy urbanistycznej i projektu decyzji. Pismem z 6 listopada 2013 r. organ zawiadomił strony "o zebranych materiałach" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich przez strony oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 30.12.2012 r.) z uwagi na poprawne przeprowadzenie przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy. Następnie pismem z 30 grudnia 2013 r., z powołaniem się na takie same okoliczności, po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy (do 17.01.2014 r.). Od dnia sporządzenia projektu decyzji (18.10.2013 r.) do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie ([...].01.2014 r.) w aktach sprawy nie udokumentowano podjęcia żadnej czynności w sprawie, poza wspomnianymi wyżej dwoma zawiadomieniami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że organ trzykrotnie w toku postępowania, po jego podjęciu, informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (pismami z 27.09.2013 r., 06.11.2013 r. i 30.12.2013 r.), z tym, że tylko to pierwsze można uznać obiektywnie za w dostatecznym stopniu uzasadnione. Sąd stwierdził, że pomiędzy złożeniem uzupełnionego wniosku (27.12.2013r.), a wydaniem decyzji ([...].01.2014 r.) upłynęło ponad 12 miesięcy. Przez okres blisko 4 miesięcy (od 04.06.2013 r. do 27.09.2013 r.) postępowanie w sprawie było zawieszone i tylko ten okres nie mógł obciążać organu podczas dokonywania oceny sprawności prowadzenia postępowania. Nadto wskazał, że również przez pozostały okres trwania postępowania administracyjnego, organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania istotnych czynności merytorycznych, poza zleconym opracowaniem analizy urbanistycznej i projektu decyzji, a następnie wydaniem samej decyzji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność, że niezałatwienie sprawy w terminie mogło być, w istotnej części, spowodowane złożeniem przez S.W. licznych wniosków o ustalenie warunków zabudowy w latach 2012 i 2013. Okoliczność ta, jakkolwiek nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, to jednak ważyła przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skargą kasacyjną Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu również po jego prawomocnym zakończeniu, wobec uznania, iż postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie skutkowało oddaleniem w całości skargi; 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,1 a i 4, art. 61 ust. 1,6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez ich niezastosowanie, gdy ze specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami; 4) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; 5) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 133 § 1 i art. 141 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, S.W. złożył szereg pism odzwierciedlających jego stanowisko w sprawie. W ustawowym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, w tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wypełnił ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania S.W., uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], [...] i [...]. Wydanie decyzji przez organ II instancji oznacza zakończenie postępowania o wydanie warunków zabudowy w administracyjnym toku instancji. Skargę do sądu wniesiono natomiast po upływie ponad czterech lat od zakończenia tego postępowania (w dniu 8 stycznia 2019 r.). Pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania postanowienia na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.