I SAB/Wr 231/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi N. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi N. L. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy 23 grudnia 2019 r. wpłynął, za pośrednictwem poczty, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 15 kwietnia 2020 r. skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty niezbędne do rozpoznania jego wniosku. W dniu 17 kwietnia 2020 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie, w którym skarżący, powołując się na art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), wniósł o stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie, wyjaśnienie przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz domagał się niezwłocznego rozpoznania sprawy. Pismem z 22 lipca 2020 r. organ administracji publicznej, działając na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie oraz na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. Pismem z 28 lipca 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. W dniu 19 czerwca 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego rozpoznania wniosku zgodnie z jego żądaniem, uznanie bezczynności, przyznanie na rzecz skarżącego od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała na datę złożenia wniosku i bezczynność organu administracji, który nie wezwał strony do dalszych czynności niezębnych do rozpoznania sprawy. Co więcej strona spotkała się z odmową przy deklaracji przybycia do organu administracji, nie otrzymała odpowiedzi na złożone ponaglenie jak też decyzji załatwiającej sprawę. Opieszałość w rozpoznaniu wniosku komplikuje skarżącemu życie, zwłaszcza w obecnej sytuacji uniemożliwia zarządzenie firmą. Podkreślał, że naruszono terminy rozpoznania sprawy, która nie jest skomplikowana. Wnosił o podjęcie działań celem rozpoznania jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Wskazał na ogromną liczbę wpływających spraw w latach od 2017 – 2019. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia odszkodowania i grzywny wskazał, że pierwsze z żądań może być dochodzone wyłącznie w innym postępowaniu, zaś zasądzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. Jest to zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Zwracał uwagę, że ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nakłada na Sąd obowiązek jej miarkowania. Organ administracji zanegował także argumentację skarżącego dotyczącą ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się wywodząc, że legitymuje się on kartą pobytu ważną do 19 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże stwierdzona bezczynność nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo. Na wstępie skazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Otóż sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie wyroki publikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony, złożony 23 grudnia 2019 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Pierwsze działania organ administracji publicznej podjął dopiero 22 lipca 2020 r. i to po złożeniu przez stronę skargi. Zatem przez sześć miesięcy (licząc na moment wniesienia skargi) organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności, choć powołane przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej – a ta do takich nie należy –w ciągu dwóch miesięcy. Pierwsza aktywność organu administracji nastąpiła po upływie siedmiu miesięcy od przekazania wniosku organowi administracji i była ona sprowokowana już nie tylko wniesionym ponagleniem ale i skargą. Przed ta datą nie podjęto żadnych działań. Oceniając opisane postępowanie organu administracji, z punktu widzenia powołanych przepisów, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, nie może być wątpliwości, że organ administracji pozostawał w bezczynności. Niewątpliwie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych). Przy czym w toku postępowania organ administracji nie zastosował także – choć był do tego obligowany - art. 36 § 1 k.p.a. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że organ administracji pozostawał i na moment złożenia skargi pozostaje w bezczynności. Co więcej także złożone przez stronę ponaglenie nie zostało w ustawowym terminie przekazane do właściwego organu, naruszając tym samym powołane przepisy i zasady dotyczące terminów rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przy czym oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności sprawa była procedowana przez 3 miesiące, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności do momentu wpływu skargi nie wydano decyzji jeszcze przez miesiąc, w sumie 4 miesiące. Podkreślenia wymaga, że dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi organ administracji publicznej podjął w sprawie czynności zmierzające do rozpoznania sprawy. Po złożeniu wniosku sprawa nie była w ogóle procedowana. W opinii Sądu nie ma wątpliwości, że organ administracji publicznej pozostawał bezczynny postępowanie toczyło się z naruszeniem ustawowych terminów i zasad, zaś aktywność organu administracji była powodowana ponagleniem i skargą strony. Powyższe stanowi, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji pozostawał bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. tym samym konieczne jest stwierdzenie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Stosownie do jego brzmienia Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Wskazany zapis zawiera nie uprawnienia ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek, stwierdzić trzeba, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku zwłoka organu ma charakter kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji naruszył termin załatwienia sprawy, przy czym akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama strona. Jednakże, zgodnie z treścią powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności. W tym zakresie, jakkolwiek działanie (bezczynność) organu administracji należy ocenić jako naganne, to z uwagi na upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi oraz okresy wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia bezczynności, opisane w powołanej ustawie z 2 marca 2020 r. (cztery miesiące) brak podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu administracji publicznej ma charakter rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt. II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Wykluczając, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd odstąpił do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Taki środek w opinii Sądu winien się zasadniczo wiązać ze stwierdzeniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Wobec powyższego w tym zakresie Sąd oddalił żądanie skargi (pkt V sentencji wyroku). Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).