IV SA/Wa 1184/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 9, § 7 ust. 11, § 11 ust. 1 i § 13 ust. 2 zd. 1 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (dalej: Uchwała)wnosząc o: orzeczenie nieważności załącznika do ww. uchwały Rady Miejskiej w [...], w części, tj.: w zakresie § 4 ust. 9, § 7 ust. 11, § 11 ust. 1 oraz § 13 ust. 2 zd. pierwsze oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił Radzie podjęcie Uchwały z naruszeniem: art. 18 pkt 6, art. 19 ust. 5, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), dalej ustawa oraz § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), dalej rozporządzenie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. W dalszej części pisma Burmistrz wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy podniesionych w skardze zarzutów uznał je za częściowo zasadne i podjął działania zmierzające do zmiany zaskarżonych i regulacji. Uwzględniając uwagi skarżącego zmieniono zakwestionowane paragrafy: § 4 ust 9 - wykreślony, § 7 ust. 11- wykreślony, § 11 ust. 1 - zmieniony zgodnie z sugestią skarżącego, § 13 ust.2 zd. pierwsze - zmieniony zgodnie z sugestią skarżącego. Poprawiony projekt uchwały uwzględniający zakwestionowane przez Wojewodę [...] paragrafy załącznika do Uchwały. Organ wskazał, że na posiedzeniu w dniu [...] maja 2020 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przystępując do kontroli przedmiotowej Uchwały pod względem jej legalności dokonywanej, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie uchwalenia tego aktu - należy wyjść od stwierdzenia, że wprowadzony Uchwałą "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego - co zostało expressis verbis potwierdzone przez ustawodawcę w art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Przepis art. 19 ust. 1 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, natomiast w ust. 5 tego przepisu przyjęto, że regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Trzeba też wskazać, że podjęcie uchwały na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 5 elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nieznajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 9 załącznika do kwestionowanej uchwały, w którym zawarto następujący przepis: "Przedsiębiorstwo uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo informuje Odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty". Należy wskazać, że zgodnie z art. 18 pkt 6 ustawy, zezwolenie (na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków) powinno określać w szczególności warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru. W powołanym przepisie ustawodawca dopuścił zatem możliwość ograniczania dostaw wody w przypadku jej niedoboru, ale uznał, że wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić jedynie w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowienia dotyczące ustaleń zawartych w przedmiotowym zezwoleniu są obligatoryjnym elementem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Z tych względów należy wobec tego przyjąć brak podstaw, by przenosić na grunt aktu prawa miejscowego – co ma miejsce w niniejszej sprawie - materii, która powinna być określona w zezwoleniu. Powyższa konstatacja doprowadziła do wniosku o zasadności żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 9 załącznika do przedmiotowej uchwały, z uwagi na fakt, że doszło do naruszenia granic delegacji ustawowej. Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W § 7 ust. 11 załącznika do kwestionowanej Uchwały Rada Miasta postanowiła, że: do obowiązków odbiorcy usług należy m.in. zainstalowanie, konserwacja, legalizacja oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym modułu radiowego służącego do pomiaru ilości wody bezpowrotnie zużytej. Sąd uznał, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w powyższym przepisie, wobec stwierdzenia nakładania obowiązków na odbiorcę nieznanych regulacji ustawowych, które mają służyć do pomiaru wody. Należy wskazać, że w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma delegacji, żeby nałożyć na odbiorcę usług taki obowiązek. Poza tym organ wprowadził własne pojęcie "modułu radiowego", którym ustawa się nie posługuje. Wprowadzanie w uchwale własnych niezdefiniowanych pojęć nie ma umocowania w przepisach prawa. Dodatkowe pojęcia niezdefiniowane w ustawie w miarę potrzeb mogą być wprowadzone w umowie, o której mowa w art. 6 ustawy. Odnosząc się do wskazanego przez Wojewodę § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego "ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku jako równą ilości pobranej wody", podkreślić należy, że sposób rozliczeń ilości dostarczonej przez przedsiębiorstwo wody do odbiorcy reguluje art. 27 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem miarodajne jest wskazanie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku mają być stosowane przeciętne normy zużycia wody. Powyższe precyzuje też § 18 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Poza tym w myśl art. 27 ust. 4 ustawy, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Jednak w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Tak, więc jeśli np. odbiorca nie ma wodomierza, w przypadku posiadania własnego ujęcia wody, to ilość odprowadzonych ścieków, ustalona w umowie, powinna odpowiadać ilości pobranej wody ustalonej według miary przeciętnych norm zużycia wody. Wskazane przepisy ustalają metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku, gdy jedna jest nieskuteczna. Kwestionowany przepis załącznika do uchwały ustala metodologię obliczenia ilości odprowadzanych ścieków w sposób sprzeczny/istotnie zmodyfikowany z ww. przepisami. Poza tym zawarte unormowanie w § 11 ust. 1 załącznika do uchwały, stanowi też istotne naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy, bowiem eliminuje z tego przepisu słowa: "lub określonej w umowie". Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 – Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520; wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02; wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), a takiego upoważnienia w sprawie ustalenia nowego sposobu rozliczania odbiorców z ilości pobranej wody z własnego ujęcia, w tej sprawie nie ma. Następnie zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na § 13 ust. 2 zd pierwsze załącznika do uchwały, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki w terminie określonym na fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wystawienia. Odnosząc się do powyższego przepisu, należy podzielić stanowiska Wojewody, iż doszło do modyfikacji § 17 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie terminu płatności faktury, co w konsekwencji może doprowadzić do wystawiania faktur z nieprawidłowym terminem płatności. W myśl bowiem przepisu rozporządzenia, odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 5 ustawy, polegające przede wszystkim na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, polegające na powtarzaniu treści zapisów w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych w skardze przepisów załącznika do Uchwały. Odnosząc się do faktu, że Rada wydała uchwałę z [...] maja 2020 r., nr [...], którą uchyliła/zmodyfikowała zaskarżone przepisy uchwały, Sąd wskazuje, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Mając zatem na uwadze, powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).