III SA/Lu 800/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.T. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz G.T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz §10 ust. 2, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o wykazaniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Gminy T. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działkami oznaczonymi numerami: 1024, 1084/1. 2164, 2683, 2699, 2805/2, 2789, 2805/1, 2829, 2900, 2881, 2810/2, 556/9, 530/2 i 2937, stanowiącymi drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o uchylenie wymienionych decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem: 1) art. 51 oraz art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów i uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe wykazanie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Gminy T. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania wyszczególnionymi działkami; - uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Starosta Ś. posiadał kompetencję do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia władającego wyszczególnionymi działkami, - całkowite pominięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 lutego 2011 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 425/10 oraz obecnie toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącego przedmiotowych nieruchomości; - pominięcie charakteru prawnego art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jako przepisu przejściowego i dokonanie "aktualizacji operatu" bez dokumentów wymaganych przepisami prawa; 2) § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do wykazania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami niż grunty państwowe i samorządowe, podczas gdy nie jest ustalony właściciel działek; 3) art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności tj. bez wyraźnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w ewidencji gruntów prowadzonej w systemie informatycznym, to jest na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy, Urząd Gminy T. był wpisany jako zarządca/trwały zarządca działek wymienionych w zaskarżonej decyzji. W związku z tym w ocenie strony skarżącej zastrzeżenia budzi dokonywanie zmian na podstawie art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który ma charakter przepisu przejściowego i znajduje zastosowanie wyłącznie do dawnych wpisów. Skarżąca wskazała, że w stosunku do wszystkich działek objętych zaskarżoną decyzją nadal toczy się postępowanie związane z uprzednio dokonanymi przez Starostę Ś. zmianami danych podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ ewidencyjny poinformował Gminę T. o zmianie danych ewidencyjnych między innymi działek, których dotyczy zaskarżona decyzja. Przed zmianą w odniesieniu do tych działek w ewidencji gruntów widniał wpis Skarbu Państwa jako samoistnego posiadacza oraz Urzędu Gminy T. jako zarządcy/trwałego zarządcy. Organ ewidencyjny dokonał zmiany poprzez wykreślenie tych danych oraz wskazanie jako podmiotu ewidencyjnego wyłącznie nieustalonego właściciela będącego samoistnym posiadaczem. Gmina T., kwestionując prawidłowość dokonanych zmian, w dniu [...] sierpnia 2010 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na czynność Starosty w przedmiocie zmian wprowadzonych z urzędu w ewidencji gruntów i budynków. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 425/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił zaskarżone przez Gminę T. czynności uznając, że naruszają one prawo. Jednakże wyrok w sprawie III SA/Lu 425/11 nie jest prawomocny, postępowanie toczy się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zatem nie została dotychczas przesądzona kwestia wpisu w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako samoistnego posiadacza i niemożliwe jest prowadzenie innego postępowania w tym samym zakresie. Nieprawomocność wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 425/11 oznacza, że organ ewidencyjny wykazał Gminę T. jako władającego obok Skarbu Państwa i Urzędu Gminy T.i wpisanego na zasadach zarządu lub trwałego zarządu. Nie można zaś dokonywać nowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w oderwaniu od wpisów istniejących. Zarząd i trwały zarząd są prawami przysługującymi na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast władanie jest jedynie stanem faktycznym. Organ nie był więc uprawniony do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia władającego działkami w sytuacji, gdy Urzędowi Gminy w T. przysługuje prawo zarządu/trwałego zarządu. W ocenie strony skarżącej, dla prawidłowości podjętej decyzji konieczny byłby nadto dokument powstały bądź po wpisaniu Skarbu Państwa jako posiadacza samoistnego i Urzędu Gminy w T. jako zarządcy/trwałego zarządcy, ewentualnie po dokonaniu zmian polegających na wykreśleniu tych danych. W sprawie natomiast brak tego rodzaju nowych dokumentów uzasadniających wpisanie Gminy T. jako władającego. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym, gdyż organ zaniechał rzetelnej i wnikliwej oceny całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższy przepis konkretyzuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie uczynił zadość wymaganiom, jakie wynikają z powyższych przepisów regulujących tok postępowania dowodowego. Za przedwczesne należy zatem uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia kwestii, czy prawidłowo Starosta Ś. wykazał w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina T., Gminę T. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działkami o numerach 1024, 1084/1. 2164, 2683, 2699, 2805/2, 2789, 2805/1, 2829, 2900, 2881, 2810/2, 556/9, 530/2 i 2937. Jak wynika ze znajdującego w aktach administracyjnych sprawy rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego ewidencji gruntów zarejestrowanego w dniu [...] grudnia 1999 r. Gmina T. jest wskazana jako posiadacz 13 działek o numerach: 1024, 1084/1, 2164, 2683, 2699, 2805/2, 2789, 2805/1, 2829, 2900, 2881, 2810/2, 2937, stanowiących drogi gminne (k. 31 akt. admin.). Natomiast jako posiadacz działek o numerach 556/9, 530/2, stanowiących drogi publiczne, w rejestrze wykazana jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w L., ul. [...] (k. 37 akt admin.). Z zaskarżonej decyzji wynika wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina T., polegające na wykazaniu Gminy T. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania 15 działkami. Zestawienie treści zaskarżonej decyzji z danymi widniejącymi w rejestrze nie daje podstawy do przyjęcia, że Gmina T. jest posiadaczem samoistnym wymienionych wyżej działek o numerach 556/9, 530/2. Organ opiera swoje rozstrzygnięcie na protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] września 2010 r. (k. 48 akt admin.). Z protokołu rozprawy wynika, że Gmina T. włada i zarządza działkami o numerach 1024, 1084/1. 2164, 2683, 2699, 2805/2, 2789, 2805/1, 2829, 2900, 2881, 2810/2, 556/9, 530/2 i 2937, stanowiącymi drogi położone w centrum wsi B. lub w bliskim sąsiedztwie. Dla powyższych dróg zostały nadane nazwy ulic, i tak: działka nr 1024 – ul. [...], działka nr 2683 – ul. [...], działka nr 2699 – ul. [...], działki o numerach 2805/1 i 2805/2 – ul. [...], działka nr 2881 – ul. [...]. Działki o numerach 1024, 1084/1, 2164, 2683, 2699, 2805/2, 2789, 2805/1, 2829, 2900, 2881, 2810/2, 556/9, 530/2 zostały utwardzone przez Urząd Gminy w T. i są one w okresie letnim i zimowym utrzymywane przez firmę [...], po uprzednim zgłoszeniu zapotrzebowania w Urzędzie Gminy w T. Zestawiając powyższe dane z danymi z w/w rejestru, stwierdzić należy, że są one niespójne. Podkreślenia wymaga, że Gmina T. w odwołaniu z dnia [...] marca 2011 r. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2011 r. podnosiła, że część z tych dróg stanowią drogi powiatowe (do szkoły i kościoła prowadzi droga powiatowa nr [...], a do cmentarza droga powiatowa nr [...] i droga gminna [...]). Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych zarzutów. Ma to istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali posiadaczem, których z 15 działek jest Gmina T. oraz, które działki stanowią drogi gminne, a które powiatowe. Nie można bowiem pogodzić własności drogi powiatowej z samoistnym posiadaniem przez gminę. Jak wynika z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem samoistnym jest ten, kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Na marginesie nadmienić należy, że kwestia wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków Gminy T. jako podmiotu, któremu przysługuje zarząd lub trwały zarząd działkami ewidencyjnymi położonymi w granicach obrębu [...] została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 425/10, którym uchylono zaskarżoną czynność Starosty Ś. dotyczącą wykreślenia Urzędu Gminy w T. jako podmiotu władającego na zasadzie zarządu lub trwałego zarządu w/w działkami ewidencyjnymi. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1029/11. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.