II SA/Ol 684/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 17 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na zarządzenie Wójta Gminy Jonkowo z dnia 26 lipca 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia przetargu pisemnego ograniczonego na najem pomieszczeń lokalu użytkowego stanowiących własność Gminy Jonkowo postanawia 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia UZASADNIENIE W dniu 22 lipca 2022 r. Wójt Gminy Jonkowo, działając na postawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia przetargu pisemnego ograniczonego na najem pomieszczeń lokalu użytkowego stanowiących własność Gminy Jonkowo. W § 1.1 ogłoszono przetarg pisemny ograniczony na najem pomieszczeń lokalu użytkowego o pow. użytkowej 156.71 m2 , położonego na działce o nr. ewid. [...] w Jonkowie przy ulicy [...], dla której przez Sąd Rejonowy w Olsztynie, Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta numer [...] na okres 3 lat. tj. od dnia 1.11.2022 r. do dnia 30.10.2025 r. W skardze złożonej do tut. Sądu na zarządzenie Wójta Gminy Jonkowo z dnia 22 lipca 2022 r. T. K., reprezentowany przez pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., zarzucił mu naruszenie: art. 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i przystąpienie do zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego położonego w Jonkowie przy ulicy [...] o powierzchni 156,71 m2 w drodze przetargu bez uprzedniego uzyskania zgody Rady Gminy Jonkowo na zawarcie umowy najmu; art. 30 ust 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu, iż Rada Gminy Jonkowo proceduje w przedmiocie wyrażenia zgody na bezprzetargowe zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego położonego w Jonkowie przy ulicy [...], o powierzchni 156,71 m2, z dotychczasowym najemcą, tj. T. K., co w konsekwencji może doprowadzić do kolizji interesów pomiędzy najemcą wskazanym przez Radę Gminy Jonkowo, a najemcą wyłonionym w drodze przetargu; art. 30 ust 2 pkt 1 u.s.g. poprzez brak sporządzenia projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu z dotychczasowym najemcą której przedmiotem jest ta sama nieruchomość oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy i nie poddanie wniosków dotychczasowego najemcy pod obrady Rady Gminy Jonkowo; art. 24 ust 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wójt gospodaruje nieruchomościami stanowiącymi własność gminy na zasadzie dowolności i własnego uznania, podczas gdy wójt związany jest zasadami ustalonymi w tej materii przez radę gminy w drodze uchwały, a także względami ekonomiki i racjonalności; art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, iż wyłonienie najemcy w drodze przetargu obciąży Gminę Jonkowo zobowiązaniem oddania lokalu do używania na cele świadczenia usług podstawowej opieki medycznej oraz z zakresu ginekologii podmiotowi wyłonionemu w drodze przetargu od dnia 1 listopada 2022r. podczas gdy jest to niemożliwe, albowiem lokal jest w posiadaniu skarżącego, nie został on zdany i nie zostały rozliczone nakłady na lokal. Podniósł, że stosowanie przez organ w/w przepisów jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia ono stanu faktycznego i prawnego związanego z lokalem mającym być przedmiotem umowy. Wskazał, że w przedmiotowym lokalu mieści się praktyka lekarza podstawowej opieki zdrowotnej prowadzona w formie jednoosobowej działalności gospodarczej pod firmą Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej T. K.. Zgodnie z przepisem art. 7 ust 1 pkt 5 u.s.g. zaspokajanie potrzeb zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy z zakresu ochrony zdrowia. Zapewnienie podstawowej opieki zdrowotnej na terenie gminy jest więc zadaniem własnym gminy. Od wielu lat zapewnienie podstawowej opieki zdrowotnej na terenie gminy Jonkowo odbywało się poprzez wynajęcie pomieszczeń w lokalu położonym przy ulicy [...] skarżącemu, co gwarantowało ciągłość świadczonych usług, a także ich szeroki rozwój lokalnej medycyny. Na lokal poczyniono szereg nakładów i ulepszeń, które jak dotychczas nie zostały rozliczone, a czego domaga i będzie się domagał skarżący. Wobec powyższego przed przystąpieniem do przetargu lokal powinien zostać zdany, a nakłady rozliczone. Jak wynika ze stanowiska Wójta Gminy Jonkowo gmina Jonkowo nie pokryje kosztów związanych z dostosowaniem lokalu do wymogów obowiązujących w zakresie świadczenia usług medycznych, co oznacza, że najprawdopodobniej wszystkie elementy dostosowujące lokal do obowiązujących standardów zostaną przez dotychczasowego najemcę zabrane. Uzasadniając natomiast interes prawny T. K. upoważniający go do zaskarżenia zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Jonkowo z dnia [...] wskazał, że skarżący jest obecnym najemcą przedmiotowego lokalu i jego faktycznym posiadaczem. W lokalu tym prowadzi podmiot leczniczy. Rada Gminy Jonkowo proceduje obecnie w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie z nim kolejnej umowy najmu. Przedłużenie umowy i odstąpienie od trybu przetargowego zostało już pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Gospodarki. Przeprowadzenie przetargu w kształcie zaproponowanym zaskarżonym zarządzeniem narusza więc jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jonkowo wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi skarżący nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym złożenie przez niego skargi bowiem okoliczności faktyczne wskazane przez skarżącego nie potwierdzają jego interesu prawnego. Fakty bowiem, że skarżący jest obecnym najemcą lokalu użytkowego położonego w Jonkowie przy ulicy [...] i faktycznym jego posiadaczem, że prowadzi podmiot leczniczy oraz, fakt że Rada Gminy Jonkowo procedowała w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie ze skarżącym kolejnej umowy najmu, a przedłużenie umowy i odstąpienie od trybu przetargowego zostało pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Gospodarki, nie potwierdzają tegoż interesu. Skarżący nie wykazał więc, by w wyniku podjętego zarządzenia doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa materialnego. Co najwyżej skarżący, w ocenie organu, ma interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy w danym przypadku zainteresowany podmiot nie może powołać się na istniejącą normę prawną, która by regulowała jego sytuację, lecz jedynie pozostaje mu postrzeganie sprawy poprzez wyłącznie pryzmat okoliczności faktycznych, w jakich się znalazł, czyli bez możliwości jednoczesnego poparcia żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji konkretnym przepisem prawa. Przedstawione zatem przez skarżącego okoliczności faktyczne nie potwierdzają więc, że został spełniony wymóg z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sądowa kontrola, przeprowadzana w tak wyznaczonych granicach, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie wykształcił się pogląd o dopuszczalności zaskarżenia zarządzeń, stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu p.p.s.a., należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, skargę złożoną w niniejszej sprawie uznać należało za dopuszczalną. W odniesieniu do zarządzeń organów gmin, przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak zaś stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi więc do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę odrzucenia skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie z [...] nr [...] w sprawie ogłoszenia przetargu pisemnego ograniczonego na najem pomieszczeń lokalu użytkowego stanowiących własność Gminy Jonkowo. Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzenia) a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, CBOSA). Skarżący więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny jw.), a także wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14, CBOSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie, jak już wskazano, eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02, CBOSA). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zarządzenia z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonego zarządzenia. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jonkowo wniósł podmiot nie będący właścicielem lokalu, a jedynie najemcą lokalu. Skarżący wywodzi swoje uprawnienie z faktu zawarcia z Gminą Jonkowo - właścicielem nieruchomości umowy najmu (z 6 listopada 2018 r.), którą załączył do skargi (zgodnie z § 2 rzeczonej umowy została ona zawarta na czas oznaczony, tj. od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2022 r.). Sąd stwierdza, że wszelkie prawa, które skarżący na jej podstawie nabył w stosunku do nieruchomości, są jedynie pochodnymi praw przysługujących właścicielowi nieruchomości, a sytuacja prawna najemcy, jako strony umowy najmu, jest w pełni zależna od woli wynajmującego. Wszelkie prawa i obowiązki, a także ich ograniczenia, przysługują bowiem właścicielowi nieruchomości i wynikają właśnie z faktu posiadania prawa własności. Legitymacji procesowej skarżącego nie można wywieść z faktu, że zawarł umowę najmu, bowiem umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Zauważyć również należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby gmina była zobowiązana do zawarcia umowy ze skarżącym. Podkreślenia wymaga ponadto, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Także zaskarżone zarządzenie nie określa podmiotu, z którym winna być zawarta umowa najmu. Co więcej, również z zapisów wskazanej wyżej umowy najmu z 6 listopada 2018 r. nie wynika, aby skarżący uzyskał uprawnienie do żądania jej zawarcia na kolejny okres. Natomiast zakwestionowane zarządzenie nie stoi temu na przeszkodzie. Podkreślić przy tym należy, że nie ulega wątpliwości, że skarżący jest zainteresowany dalszym korzystaniem z przedmiotowej nieruchomości w oparciu o umowę najmu - jak podniesiono w skardze: "skarżący jest obecnym najemcą przedmiotowego lokalu i jego faktycznym posiadaczem, w lokalu tym prowadzi podmiot leczniczy. Rada Gminy Jonkowo proceduje obecnie w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie z nim kolejnej umowy najmu. Przeprowadzenie przetargu w kształcie zaproponowanym zaskarżonym zarządzeniem narusza więc jego interes prawny" - ale należy uznać, że tego rodzaju interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest bowiem teza, zgodnie z którą legitymacja skargowa w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powodowało konieczność odrzucenia skargi stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt I postanowienia). Poza kontrolą Sądu pozostać więc musiały zarzuty odnoszące się do zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.