III SAB/Gd 89/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2018/2019 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na S. F. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. F. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. UZASADNIENIE III SAB/Gd 89/20 Uzasadnienie A. F. wniosła w dniu 24 lipca 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2018/2019. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 w zw z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Mając na względzie podniesione zarzuty strona wniosła o: 1) stwierdzenie że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2018 r. strona wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci S. F., B. F., W. F., N. F. i A. F. Z uwagi na brak decyzji strona wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na które nie otrzymała odpowiedzi a nadto otrzymała od Wojewody informację że ponaglenie powinno zostać wniesione do innego organu. Wskutek tego strona ponownie wysłała ponaglenie tym razem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mimo to jej sprawa do dnia wniesienia skargi nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie w całości skargi. Po przytoczeniu niespornych okoliczności stanu faktycznego organ wyjaśnił, że w 2018 r. Wojewoda weryfikował męża strony w systemie ZUS a nadto iż w dniach 22.10.2018r. do organu wpłynęły dokumenty strony. Nadto takie dokumenty wpłynęły w dniu 01.04.2019r. Wskutek wniesionego ponaglenia Wojewoda pismem z dnia 19 czerwca 2020r. poinformował stronę o organie właściwym do wniesienia takiego ponaglenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Wnosząc o oddalanie wniosku o zapłatę sumy pieniężnej organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru tej sankcji. Argumentując brak zasadności wniosku organ podkreślił, że strona nie wykazała doznanego uszczerbku, a postępowanie zostało już zakończone, wobec czego stan bezczynności ustał jeszcze przed wydaniem wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 9 lipca 2020 r. wniosła - za pośrednictwem Wojewody [...] - do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w sprawie dotyczącej udzielenia prawa do świadczenia rodzinnego, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] zostały w niniejszej sprawie spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie przytoczenia wymagają przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zatem z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym, czy też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy, odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika niewątpliwie, że Wojewoda [...] znacznie przekroczył wynikający z art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy, po czym już po upłynięciu terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. zawiadomił stronę o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy po czym również tego terminu organ nie dotrzymał. Akta administracyjne nie zawierają śladu aktywności organu przez cały rok 2019 i przez pierwszą połowę 2020 r. W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany. Mając na uwadze charakter sprawy Sąd stoi na stanowisku, że sprawa nie będąc skomplikowaną, powinna zostać rozpoznana w przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie jednego miesiąca. Powyższe wskazuje, że Wojewoda naruszył w sposób rażący terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady zawarte w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie. Stan bezczynności trwał nadal w chwili orzekania przez sąd w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na S. F., gdyż co do tej części wniosku nie została wydana decyzja ani informacja, dotycząca przyznania świadczenia. W tym zakresie zatem należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej na podstawie art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Organ nie wystosował do strony nawet informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a przez ponad rok nie zajmował się sprawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której podejmowane czynności cechują się tak znaczną opieszałością organu, a strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mimo nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Działanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd nie podziela natomiast przekonania organu, zgodnie z którym załatwienie sprawy przed rozpoznaniem skargi na bezczynność skutkuje zasadnością oddalenia skargi strony. Należy w związku z tym zauważyć, że do dnia wejścia w życie noweli z kwietnia 2015r. sąd, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rzeczywiście rozstrzygał sprawę wyłącznie według stanu istniejącego w dacie orzekania. Jeżeli zatem po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organ załatwił sprawę, sąd ograniczał dokonane rozstrzygnięcie do umorzenia postępowania. Sąd w ówczesnym stanie prawnym nie był bowiem wyposażony w uprawnienie do samoistnego stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem art. 149 p.p.s.a. przewidywał dokonanie takiego ustalenia tylko w wypadku uwzględnienia skargi przez zobowiązanie do wydania aktu lub dokonania czynności. Aktualnie, przepis art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje właśnie stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu i przewlekłość jego postępowania nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności i przewlekłości, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od końca 2018r. W odniesieniu do wniosku o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej Sąd wyjaśnia, że instytucja sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że podstawowym jej celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną (zadośćuczynną) za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Sąd w tych okolicznościach sprawy stwierdził rażącą bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jak w punkcie 2 sentencji wyroku, opierając się na art. 149§1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy Sąd uznał iż stronie przysługuje prawo do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Świadczenie wychowawcze ma na celu wsparcie rodzin w zakresie związanym z ponoszeniem bieżących kosztów wychowania dzieci. Ma ono szczególne znaczenie w przypadku rodzin wielodzietnych. O konieczności przyznania skarżącej materialnego zadośćuczynienia przesądza skala rażącej przewlekłości postępowania i pozbawienie w konsekwencji rodziny skarżącej, wychowującej pięcioro dzieci, przewidzianego ustawą bieżącego materialnego wsparcia i wyjaśnienia jej sytuacji prawnej. Podkreślić należy, że obecnie w sytuacji nie związanej z systemem koordynacji świadczeń, świadczenia wychowawcze przyznawane są sprawnie i szybko w maksymalnie uproszczony sposób. Kwota 2000 zł. jest adekwatna do krzywdy spowodowanej przewlekłością postępowania i bezczynnością organu, czyni także zadość funkcji dyscyplinującej zastosowanego środka. W tym stanie sprawy Sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji wyroku.