II SA/Po 260/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił G. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na: leki i leczenie w łącznej wysokości [...] zł, opał w łącznej wysokości [...] zł, bieliznę, odzież i obuwie zimowe w łącznej wysokości [...] zł, opłacenie wszystkich rachunków za prąd w łącznej wysokości [...] zł, umeblowanie sypialni w wysokości [...] zł, zadośćuczynienie w wysokości 333 mln zł oraz pomocy usługowej w sprzątaniu i zakupach. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 26 listopada 2021 r. G. M. zwróciła się o przyznanie pomocy na miesiąc grudzień 2021 r. Zawnioskowała m. in. o pomoc finansową na leki i leczenie w łącznej wysokości [...] zł, opał w łącznej wysokości [...] zł, bieliznę, odzież i obuwie zimowe w łącznej wysokości [...] zł, opłacenie wszystkich rachunków za prąd w łącznej wysokości [...] zł, umeblowanie sypialni w wysokości [...] zł, zadośćuczynienie w wysokości 333 mln zł oraz pomoc fizyczną w sprzątaniu i zakupach. Wobec tego w dniu 1 grudnia 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził z wnioskodawczynią rozmowę telefoniczną mająca na celu zaktualizowanie jej sytuacji życiowej i materialnej. W trakcie rozmowy G. M. zadeklarowała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i przebywa na emeryturze. Jest osobą długotrwale chorującą. Wyrokiem sądu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt [...] U [...], została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że na dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w październiku 2021 r. składało się świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, co oznacza, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłków celowych w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wobec tego wniosek G. M. należało rozpoznać na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnie uzasadniony przypadek to przy tym taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych badań interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, a nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Dalej organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą zwracającą się o wsparcie, a w porównaniu z innymi osobami i rodzinami zwracającymi się z wnioskiem o pomoc, jej sytuacja finansowa jest lepsza niż u większości wnioskodawców. Środki jakimi dysponują organy pomocy społecznej są ograniczone i nie pozwalają na udzielenie pomocy wszystkim potrzebującym we wnioskowanym zakresie, ponieważ są osoby bardziej potrzebujące, tj. pozostające bez źródła utrzymania, uzyskujące dochody nie przekraczające kryterium dochodowego, z dysfunkcjami (np. bezrobocie, czy też bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych). Co przy tym istotne, G. M. od kilku lat regularnie korzysta z pomocy finansowej z ośrodka pomocy społecznej, jednak nie podejmuje działań w kierunku tego, aby poprawić swoją sytuację mieszkaniową i finansową. Wnioskujący o świadczenie z pomocy społecznej ma tymczasem obowiązek współdziałania w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, a nie wyłącznie stawiać warunki co do tego w jakiej formie i w jakiej wysokości wnioskowane świadczenie ma być zrealizowane. Ponadto zauważenia wymaga, że pomoc świadczona podopiecznym znajdującym się w szczególnych sytuacjach życiowych jest ze swej natury świadczeniem doraźnym, mającym na celu usamodzielnienie osób i rodzin, nie zaś wyręczanie ich w rozwiązywaniu własnych problemów. Innymi słowy, wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Ośrodek nie jest przy tym w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Ośrodek zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również podstawowe potrzeby G. M., tj. przyznaje środki finansowe na zakup żywności. Odnosząc się do wniosku G. M. o przyznanie zasiłku na zakup leków oraz leczenie organ I instancji wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż potrzebuje miesięcznie ok. [...] zł na leki. Zgłosiła również potrzebę leczenia stomatologicznego. W dniu 2 grudnia 2021 r. dostarczyła przy tym do organu stare wyceny leków, dwie recepty oraz podała cztery kody recept – [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z analizy posiadanych przez organ dokumentów, G. M. dostarczyła jedną aktualną receptę wystawioną w dniu 22 listopada 2021 r. Pracownik socjalny na podstawie tej recepty dokonał wyceny leków na stronie www.doz.pl. Należność za wskazane leki wynosi [...] zł. Co jednak istotne, zapis na recepcie "data realizacji do 22 listopada 2022 r." wskazuje, że leki na tej recepcie zapisano na cały rok. Konkluzję tę potwierdza także ilość opakowań leków i ich dawkowanie. Miesięczny koszt zakupu lekarstw wynosi zatem ok. [...] zł miesięcznie. Organ I instancji podkreślił, że G. M. oczekuje, że pomoc społeczna będzie co miesiąc finansować koszty jej leczenia, jednak takie roszczenie nie jest uzasadnione. Co więcej, zdaniem organu I instancji, racjonalnie gospodarując posiadanym dochodem, wnioskodawczyni jest w stanie samodzielnie zakupić najpotrzebniejsze leki. W zakresie wnioskowanych środków finansowych na leczenie stomatologiczne organ I instancji wskazał, że G. M. podczas rozmowy telefonicznej poinformowała, iż wymaga leczenia stomatologicznego z uwagi na pogarszający się stan uzębienia. Analizując sytuację życiową wnioskodawczyni pod kątem uzyskania wnioskowanej formy pomocy organ I instancji nie znalazł podstaw przemawiających za koniecznością udzielenia świadczenia pieniężnego na leczenie stomatologiczne. Niewątpliwie leczenie stomatologiczne stanowi jedną z najniezbędniejszych potrzeb bytowych, jednak organ pomocy społecznej nie ma obowiązku pokrycia jego kosztów, szczególnie, że wnioskodawczyni ma prawo do korzystania z bezpłatnych podstawowych świadczeń stomatologicznych (refundowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia). Świadczenia, które nie są objęte refundacją to świadczenia ponadstandardowe, które są udzielane na koszt ubezpieczonego i są indywidualnym wyborem każdego pacjenta uzależnionym od własnej sytuacji materialnej. Oczekując pomocy finansowej na leczenie stomatologiczne wnioskodawczyni nie udokumentowała przy tym w żaden sposób konieczności przeprowadzenia odpłatnego leczenia stomatologicznego, dlatego brak jest podstaw do udzielenia pomocy na ten cel. W kwestii wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...], przyznano wnioskodawczyni pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości [...] zł. W dniu 2 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni dostarczyła fakturę z dnia 1 grudnia 2021 r. potwierdzającą zakup grzejnika elektrycznego, a nie opału do kozy, którą wnioskodawczyni ogrzewa dom. Pomoc pieniężna została więc wykorzystała niezgodnie z celem, na jaki została udzielona. Brak jest przy tym podstaw do przyznania pomocy finansowej na zakup opału skoro wnioskodawczyni korzysta z grzejnika elektrycznego. Dalej, w zakresie wniosku o pomoc finansową na zakup bielizny, obuwia i ubrań na zimę, organ I instancji wskazał, że w jego ocenie sukcesywnie zakupując odzież, obuwie oraz gospodarując racjonalnie posiadanym dochodem, wnioskodawczyni jest w stanie zaspokoić wnioskowaną potrzebę samodzielnie. Odnosząc się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie wszystkich zaległych rachunków oraz bieżącego rachunku za prąd organ I instancji wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż obecnie nie posiada wiedzy na temat wysokości aktualnych rachunków. Oznajmiła, że według jej obliczeń będzie to około [...] zł. Ponadto oświadczyła, że nie dostarczy faktur, ponieważ ich jeszcze nie otrzymała. Tymczasem dostarczenie rachunków leży po stronie wnioskodawczyni, a pracownik organu pomocowego nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację faktur Enea. Ponadto rachunki mieszkaniowe nie są rzeczą nagłą, nieprzewidzianą. Jednorazowe udzielenie pomocy na ten cel nie zmieni sytuacji życiowej wnioskodawczyni, albowiem regulowanie świadczeń mieszkaniowych – takich jak prąd i gaz – następuje co miesiąc lub co dwa miesiące, a więc są to stałe zobowiązania należące do właściciela domu, a nie organu pomocy społecznej. Ustosunkowując się z kolei do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na umeblowanie sypialni, organ I instancji wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż nie orientuje się w kosztach wymiany mebli sypialnianych. Swoją prośbę umotywowała tym, że meble, które obecnie posiada, są już zniszczone. W dniu 2 grudnia 2021 r. dostarczyła przy tym informacje uzupełniające do bieżącego wniosku o pomoc wskazując, że tania sypialnia jest w cenie od 2119 zł do 3500 zł. Organ I instancji w tym kontekście pokreślił, że wnioskodawczyni posiada swoje zasoby w postaci emerytury oraz majątku, jakim jest dom z nieruchomością gruntową, jednak nie wykorzystuje własnych zasobów celem poprawy swojej sytuacji materialnej. Wnioskodawczyni może sprzedać dom i za otrzymaną kwotę kupić mieszkanie, które będzie w stanie wyposażyć oraz na którego utrzymanie będzie ją stać. Ponadto może też wynająć część domu, a pieniądze z wynajmu przeznaczyć na stopniowy remont domu oraz zaspokojenie innych ważnych dla niej potrzeb życiowych. W zakresie wniosku o przyznanie zadośćuczynienia w wysokości 333 milionów złotych za krzywdy doznane ze strony MOPR, organ I instancji wskazał, że żądanie to nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych. W kwestii wniosku o przyznanie pomocy fizycznej w sprzątaniu i zakupach organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni podczas rozmowy telefonicznej doprecyzowała, iż potrzebuje pomocy m. in. w paleniu w kozie, dokładaniu opału, sprzątaniu domu, a także robieniu zakupów. W tym kontekście organ I instancji podkreślił, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie oferuje pomoc w formie usług opiekuńczych osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. G. M. powinna w pierwszej kolejności skorzystać z pomocy rodziny, tj. dzieci. Wskazano również, że domaga się przyznania pomocy polegającej na przeprowadzeniu generalnych porządków w jej lokalu mieszkalnym. Tego rodzaju zakres prac nie mieści się w ustawowym pojęciu usług opiekuńczych zawartych w art. 50 ust. 3 u.p.s., gdyż nie polega na zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych ani opieki higienicznej zleconej przez lekarza, czy pielęgniarkę. Zaznaczono także, że wnioskodawczyni może skorzystać z usługi "Zakupy dla seniorów". Jest to wsparcie dla osób starszych i z niepełnosprawnościami mieszkających w P.. Pomoc obejmować może zakup leków, żywności oraz środków czystości. Usługa dostarczenia podstawowych, codziennych produktów i leków jest bezpłatna, a koszt zamówionych zakupów pokrywa zainteresowany. W odwołaniu z dnia 8 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. M. wyraziła niezadowolenie z treści wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że analizując ustalenia organu I instancji poczynione w związku z postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 grudnia 2021 r. uznał, iż rozstrzygnięcie tego organu w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych oraz zasiłku celowych pod warunkiem zwrotu części lub całości świadczenia na zaspokojenie potrzeb bytowych wskazanych we wniosku z dnia 26 listopada 2021 r. zapadło przy uwzględnieniu postanowień art. 2 do art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3 u.p.s. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie to zapadło zgodnie z prawem, w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym (przy uwzględnieniu ustaleń w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz zebranych w sprawie dokumentów), w trakcie którego – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową oraz bytową G. M., która uzasadnia odmowę przyznania zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych czy też zasiłków celowych przyznanych po warunkiem zwrotu części lub całości świadczenia na zaspokojenie potrzeb bytowych wymienionych we wniosku z dnia 26 listopada 2021 r. W skardze z dnia 21 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie jej żądanej pomocy oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu podlega wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania G. M. zasiłku celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na leki i leczenie, opał, bieliznę, odzież i obuwie zimowe, opłacenie rachunków za prąd i umeblowanie sypialni, a także o odmowie przyznania usług opiekuńczych. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do modelu dwuinstancyjności na gruncie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności odmowy przyznania skarżącej świadczeń z pomocy społecznej działał bowiem w wyniku wniesienia przez G. M. środka zaskarżenia (odwołania z dnia 8 stycznia 2022 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie G. M. nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślić należy, że organ odwoławczy skwitował jedynie, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło zgodnie z prawem, bo w granicach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej. Taka treść uzasadnienia w zasadzie wymyka się kontroli Sądu, albowiem niemożliwe jest zweryfikowanie przesłanek, którymi organ odwoławczy kierował się przy wydawaniu decyzji. W szczególności organ odwoławczy samodzielnie nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę art. 41 u.p.s., co wykluczało rozstrzygnięcie sprawy w zakresie specjalnych zasiłków celowych w zgodzie z prawem. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn uznał, że w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 u.p.s. Ponadto, organ odwoławczy w swoich rozważaniach w zasadzie zupełnie pominął, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło także na podstawie art. 50 u.p.s. i obejmowało odmowę przyznania skarżącej usług opiekuńczych określonych przez organ I instancji jako "pomoc usługowa w sprzątaniu i zakupach". Zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, choć organ I instancji odmówił skarżącej przyznania usług opiekuńczych (zgodnie z żądaniem mających polegać na pomocy w paleniu w kozie, dokładaniu opału, sprzątaniu domu i robieniu zakupów) wskazując, że skarżąca powinna w pierwszej kolejności skorzystać z pomocy rodziny, tj. dzieci. Konieczne było więc rozważenie, czy stanowisko organu I instancji zostało prawidłowo uzasadnione i odpowiada przepisom prawa. W decyzji organu odwoławczego brak jest rozważań, czy skarżąca ma rodzinę, a jeśli tak, czy rodzina ta może zapewnić jej pomoc. Jest to natomiast okoliczność niezbędna do ustalenia przy orzekaniu o usługach opiekuńczych, albowiem z treści art. 50 u.p.s. wynika, że osobie, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, usługi opiekuńcze przysługują obligatoryjnie i organ pomocowy decyduje wyłącznie o częstotliwości i zakresie pomocy (ust. 1) (por. szerzej rozważania w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/21), natomiast osobie posiadającej rodzinę, która nie może jej zapewnić pomocy, usługi opiekuńcze "mogą być przyznane", a więc w tym przypadku organ orzeka w granicach uznania administracyjnego (ust. 2) (por. szerzej rozważania w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 910/20). Co prawda organ odwoławczy jednym zdaniem skwitował, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło przy uwzględnieniu m. in. postanowień art. 50 ust. 3, "zgodnie z prawem, bo w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej" (s. [...] decyzji), jednak nie sposób uznać, aby było to wystarczające w kontekście przesłanek przyznania usług opiekuńczych. Okoliczność przyznawania skarżącej przez gminny ośrodek pomocy społecznej od wielu lat pomocy rzeczowej i finansowej nie może mieć znaczenia przy ocenie jej wniosku o przyznanie pomocy w zakresie usług opiekuńczych. Przyznanie tej pomocy uzależnione jest bowiem od innych szczególnych przesłanek. Pomoc ta jest udzielana osobom, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 195/21). Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie (w tym przypadku w zakresie specjalnych zasiłków celowych i osobno w zakresie usług opiekuńczych), nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i wyrażenia własnej oceny w kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej żądanej pomocy - prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a. Na obecnym etapie postępowania w istocie nie jest bowiem jasne, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku celowego, ani w kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej usług opiekuńczych w kontekście posiadania przez wnioskodawczynię rodziny i brzmienia art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby organ rozpatrzył odwołanie wywiązując się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, to poczynione oceny mogłyby go doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi przy tym do wniosku, że w tryb orzekania przez Kolegium wdarła się istotna nierzetelność, która przekreśla możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym. Rozpoznając odwołanie G. M. Kolegium działało niestarannie – o czym świadczą także liczne literówki i błędy interpunkcyjne w treści zaskarżonej decyzji, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie tylko skontroluje decyzję organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia.