II SA/Sz 709/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego i jego adaptacji na cele mieszkalne na nieruchomości przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...]), nakazał J. N. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w S.. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2001 r. wykazały prowadzenie robót budowlanych przez J. N., polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego. Roboty wykonywane były bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia robót. Budynek gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej w 1976 r., jako budynek z przeznaczeniem na pralnię i suszarnię. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego, a organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym, po przeprowadzeniu ponownych oględzin robót budowlanych, decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wybudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołała się K. N., a organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uzasadniając, iż zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do nakazu całkowitej rozbiórki oraz wskazał konieczność rozważenia przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w stosunku do istniejącego budynku, a w oparciu o przepisy art. 51 obowiązującej ustawy - w stosunku do wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym, po uzupełnieniu materiału dowodowego, który wykazał m.in. kontynuację prowadzenia robót budowlanych przez inwestora, mimo wstrzymania robót, wydano decyzję z dnia [...] marca 2003 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującą właścicielom budynku K. i L. N. rozbiórkę nowopowstałej części przedmiotowego obiektu i doprowadzenie go do stanu sprzed rozbudowy z czerwca 2001 r. Od powyższej decyzji odwołała się K. N., a organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w roku 2001 państwo N. , bez zgody właściwego organu i bez zgody współwłaściciela nieruchomości, po wyburzeniu części ścian zewnętrznych budynku gospodarczego, wybudowanego przez nich samowolnie w 1976 roku, przystąpili do jego rozbudowy. Pomimo wstrzymania robót przez organ kontynuowali roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, z częściowym wykorzystaniem elementów budynku gospodarczego. Powstały wskutek tych robót nowy obiekt o znacznie zwiększonej kubaturze, wyposażony w instalację elektryczną, wodną, gazową oraz CO, zawiera kuchnię, łazienkę oraz cztery pokoje. Jego lokalizacja narusza prawo własności, a z uwagi na usytuowanie w odległości 1,20 m od granicy działki, również warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzony stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, iż w miejscu byłego budynku gospodarczego, w wyniku samowolnie wykonanej przebudowy i rozbudowy powstał nowy, inny obiekt mieszkalny. Organ II instancji ocenił wówczas, że powyższe okoliczności obligują do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym rozstrzygnięciem, postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nakazano właścicielom budynku wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego, zabezpieczenie obiektu oraz nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu, w terminie do dnia [...] grudnia 2003r. M. U., oświadczyła pisemnie, że nie wyraża zgody na legalizację przedmiotowego obiektu gospodarczego. W związku z powyższym, K. N. zwróciła się do Sądu Rejonowego w S. [...] z wnioskiem o upoważnienie do czynności zwykłego zarządu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. podjęto zawieszone postępowanie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. zmieniono postanowienie z dnia [...] listopada 2003 r. nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu, w terminie do dnia [...] sierpnia 2008r. Na wniosek strony postępowania K. N., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. ustalono nowy termin przedłożenia dokumentów do dnia [...] października 2008r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. odmówiono zmiany terminu postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. ponownie zawieszono z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] maja 2011 r. pełnomocnik właścicieli budynku będącego przedmiotem postępowania, przedłożył aktualne warunki zabudowy i ekspertyzę techniczną z inwentaryzacją, a w dniu [...] lipca 2011 r. projekt budowlany, umowy na dostawę mediów, protokoły badań i sprawdzeń przewodów kominowych i instalacji elektrycznej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] września 2011 r. W. K. oświadczyła że nie wyraża zgody na legalizację wykonanej samowoli budowlanej. W związku z powyższym, wezwano K. N. do złożenia wyjaśnień dotyczących przedłożonego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wezwana nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ powiatowy nakazał współwłaścicielom nieruchomości tzn. K. N., J. N., P. N. i B. N. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego znajdującego się przy ul. [...] w S. z uzasadnieniem, że do dnia wydania decyzji inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od ww. decyzji odwołali się współwłaściciele budynku, a organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ I instancji postanowieniem, z dnia [...] maja 2009 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie kontynuował to postępowanie i wydał zaskarżoną decyzję pomimo, że postępowania tego nie podjął. W związku z powyższym rozstrzygnięciem, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., podjęto postępowanie w przedmiotowej sprawie i wezwano współwłaścicieli budynku do uzupełnienia przedłożonych dokumentów o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. N. poinformował o śmierci jednego z współwłaścicieli przedmiotowego budynku - P. N. i zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem do Sądu Rejonowego w S. wniosku o zniesienie współwłasności działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w S.. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. W. K. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z rozstrzygnięciem Sądu oddalającym wniosek J. N. o zniesienie współwłasności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. podjęto zawieszone postępowanie, ustalając nowe strony postępowania. Przeprowadzone oględziny w dniu [...] października 2019 r. wykazały, że pomimo wstrzymania robót, prace były kontynuowane - część budynku została ocieplona przez J. N. - w 2013 r. ściana zewnętrzna pomieszczenia łazienki, w 2018 r. południowo-wschodnia oraz południowo-zachodnia, a do budynku została dobudowana wiata o powierzchni ok. 12,11 m2, konstrukcji drewnianej, częściowo wypełniona drewnianymi elementami ażurowymi przekrytymi folią i dachem przykrytym folią. Organ I instancji podkreślił dalej, że ponowna weryfikacja materiału dowodowego pozwoliła mu ustalić, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w ostatecznej formie ok. 2001 r., w wyniku przebudowy i rozbudowy, samowolnie wybudowanego w 1976 r. budynku gospodarczego, przeznaczonego na pralnię. W miejscu byłego budynku gospodarczego, w wyniku samowolnie wykonanej przebudowy i rozbudowy powstał nowy obiekt. Dlatego też, zdaniem organu powiatowego, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zaś należy je kontynuować w trybie art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w stosunku do całego budynku. Przedmiotowy budynek jest usytuowany niezgodnie z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość ściany budynku z otworami okiennymi od sąsiedniej działki nr [...] z obrębu [...] wynosi 1,40 m w części południowo-wschodniej i 0,77m w części północno-wschodniej, co stanowi naruszenie § 12 ww. warunków technicznych. Ponadto, inwestor do dnia dzisiejszego nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. N., zarzucając jej następujące uchybienia: - naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie uznanie, że ostateczny kształt budynku powstał w 2001 r., o czym świadczą dokonywane przez odwołującego przebudowy i rozbudowy, a w związku z powyższym istnieją podstawy do wydania nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, - art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. poprzez błędne podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie warunkujące możliwość dokonanie skutecznej legalizacji samowoli budowlanej. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego błędne i przedwczesne zastosowanie i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki pozwalające na nałożenie sankcji w postaci nakazu rozbiórki budynku, a także, że nie zostały spełnione nałożone na inwestora obowiązki, podczas gdy wypełnienie wszystkich obowiązków wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Odwołujący się podkreślił, że faktem jest, iż nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże wynika to z braku wiążącego rozstrzygnięcia sądu cywilnego zagadnienia wstępnego, które to dawałoby możliwość dokonania legalizacji budynku zgodnie z przepisami. Tym samym, zdaniem strony, zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego było przedwczesne, a co więcej istnieją przesłanki aby postępowanie to było w dalszym ciągu zawieszone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, podając m.in., że organ powiatowy wydał kwestionowany nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o trzy poniższe stwierdzenia: - przeprowadzone oględziny w dniu [...] października 2019 r. wykazały, że pomimo wstrzymania robót przez organ, prace były kontynuowane - cześć przedmiotowego budynku została ocieplona przez J. N., w 2013 r.- ściana zewnętrzna pomieszczenia łazienki, a w 2018 r. - ściany południowo-wschodnia oraz południowo-zachodnia, a do budynku została dobudowana wiata o powierzchni ok. 12,11 m2 konstrukcji drewnianej częściowo wypełnioną drewnianymi elementami ażurowymi przekrytymi folią i dachem przykrytym folią; - przedmiotowy budynek jest usytuowany niezgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość ściany budynku z otworami okiennymi od sąsiedniej działki nr [...] z obrębu [...] wynosi 1,40 m w części południowo-wschodniej i 0,77 m w części północno-wschodniej, co stanowi naruszenie §1 2 ww. warunków technicznych; - inwestor do dnia dzisiejszego nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji, powyższe ma o tyle istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, że każda z ww. przesłanek, w przypadku potwierdzenia jej wystąpienia, stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki, ale w oparciu o odrębną podstawę prawną - i tak kolejno: - wykonywanie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 1 ww. ustawy; - budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym wykazaniu, że budowa ta jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy; - niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (nakaz przedłożenia wymaganych prawem dokumentów) stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że inwestor przedłożył w zasadzie całą wymaganą ww. przepisami dokumentację dotyczącą przedmiotowej samowoli budowlanej, poza oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie jest jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a pozostali współwłaściciele nie wyrażają na zgody na dalsze istnienie przedmiotowej samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od mało precyzyjnej, wyjątkowo ogólnikowej i w dużej części niemerytorycznej argumentacji zawartej w odwołaniu inwestora, to analiza treści tego odwołania pozwala na stwierdzenie, że inwestor zamierza wystąpić do właściwego sądu powszechnego o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie legalizacji przedmiotowej samowoli budowanej. Jednocześnie z odwołania wynika, iż inwestor chciałby, aby organy nadzoru budowlanego umożliwiły mu ten zabieg poprzez zawieszenie postępowania legalizacyjnego w tej sprawie. Ta okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, postępowanie sądowe w sprawie o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania legalizacyjnego dotyczącego tego obiektu budowlanego. W tym miejscu organ odwoławczy obszernie zacytował treść wyroku NSA z dnia 3 marca 2020 r. o sygn. akt II OSK 190/19 i podkreślił, że wprawdzie wyrok ten odnosi się do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, prowadzonej w trybie art. 49b Prawa budowlanego, a nie jak w niniejszej sprawie, w trybie art. 48-49 ww. ustawy, to jednak odnosi się on do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i kwestii zasadności zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania legalizacyjnego - z uwagi na postępowanie o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, wyrok ten znajduje zatem zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skoro inwestor zamierza wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie wzniesionej przez siebie samowoli budowanej i zwraca się o zawieszenie z tego powodu postępowania legalizacyjnego, to w świetle obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organy nadzoru budowlanego powinny mu ten zabieg umożliwić, poprzez właśnie zawieszenie postępowania legalizacyjnego w tej sprawie. Organ podkreślił, że alternatywą do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest nakaz rozbiórki. Taki zaś nakaz - zgodnie z jednolitym również orzecznictwem sądowoadministracyjnym - jako sankcja ostateczna, powinien być wydany tylko w przypadku braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, albo całkowitej bierności inwestora w zakresie wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Taka zaś sytuacja na obecnym etapie sprawy nie występuje. Wręcz przeciwnie, w przypadku uzyskania przez inwestora orzeczenia zezwalającego na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących wzniesienia przedmiotowego budynku, możliwa będzie jego legalizacja. W ocenie organu II instancji, mając na względzie powyższe, nie można przyjąć, że przesłanka z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego faktycznie wystąpiła w aktualnym stanie sprawy. Następnie organ ten wskazał, że co do kolejnej przesłanki wydania skarżonej decyzji, tj. do naruszania przez przedmiotową budowę przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, należy stwierdzić, iż przesłanka ta nie może stanowić podstawy prawnej do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to podstawą do wydania nakazu rozbiórki jest wyłącznie art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Co więcej, jeżeli okoliczność taka wystąpiła, to w ogóle nie powinna w sprawie zaistnieć przesłanka niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 3 (nieprzedłożenie wymaganych prawem dokumentów). Przepis art. 48 ww. ustawy odróżnia bowiem wyraźnie sytuację, w której w ogóle nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej (w tym nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 3), od sytuacji, w której taka legalizacja jest możliwa. Obie ww. sytuacje związane są z naruszaniem przez wzniesiony obiekt budowlany przepisów techniczno-budowlanych, przy czym, jeżeli takie naruszenie występuje w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego w ogóle nie powinien wydawać postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem byłoby to bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie takie postanowienie jednak zapadło (postanowienie z dnia [...] listopada 2003 r.). Oznacza to, że organ I instancji stwierdził wprawdzie, iż w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy techniczno -budowlane - a konkretnie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak nie w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie kwestionowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W zaskarżonej decyzji organ powiatowy poprzestał wyłącznie na wskazaniu, że przedmiotowy obiekt narusza ww. przepisy techniczno-budowlane, bez wykazania, iż naruszenie to występuje w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie kwestionowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ II Instancji wyjaśnił w tym miejscu, że okoliczności tej nie może zbadać w ramach niniejszego postępowania odwoławczego, albowiem tryb postępowania drugoinstancyjnego, wyznaczony decyzją pierwszoinstancyjną, dotyczy przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - a więc niewykonania obowiązków wskazanych w ust. 3. Zmiana trybu procedowania w ramach postępowania odwoławczego naruszałaby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowań administracyjnych, co należy uznać za niedopuszczalne. Stąd również i przesłanka naruszenia przez kwestionowaną inwestycję § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie kwestionowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - nadal wymaga wyjaśnienia przez PINB w S.. Podobna sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, występuje w przypadku ostatniej z przesłanek stanowiących postawę do wydania zaskarżonej decyzji, a więc wykonywania robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem. Okoliczność ta stanowi przesłankę do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o zupełnie inna podstawę prawną, niż przyjęta w skarżonej decyzji, w tym przypadku byłby to art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Podobnie też, jak w poprzednim przypadku, zmiany wskazanego trybu procedowania nie mógłby dokonać organ w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Nadto, według organu II instancji, to czy inwestor kontynuował roboty budowlane po ich wstrzymaniu postanowieniem PINB w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nie jest oczywiste, gdyż z poczynionych ustaleń wynika, iż dobudowana została wiata drewniania, będąca odrębnym obiektem budowlanym, nie zaś częścią przedmiotowego budynku, zaś docieplenie ścian stanowiło jedynie zabezpieczenie wnętrza budynku przed warunkami atmosferycznymi, które nie wymaga - w przypadku budynków do wysokości 12 m - uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też, w aktualnym stanie sprawy, również i ta przesłanka nadal wymaga wyjaśnienia przez PINB w S.. Reasumując organ wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny zaś zakres czynności wyjaśniających przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Koniecznym bowiem jest przeprowadzenie w znacznej części zasadniczego postępowania legalizacyjnego. W szczególności, w ramach przedmiotowego postępowania odwoławczego, nie można zawiesić postępowania legalizacyjnego, czego domaga się skarżący w odwołaniu. Niniejsze postępowanie odwoławcze ogranicza się bowiem wyłącznie do zbadania podstaw prawnych wydania skarżonej decyzji PINB w S. o nakazie rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej, nie zaś do całości postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB w S., dotyczącego tej samowoli budowlanej. Właściwym zaś do zawieszenia postępowania legalizacyjnego jest PINB w S., który, zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a., wezwie równocześnie inwestora do wystąpienia, w oznaczonym terminie, do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, stanowiącego przedmiot tego zawieszenia, chyba że inwestor wykaże, że już zwrócił się w tej sprawie do właściwego sądu. Przy tym, jeżeli inwestor nie wykaże, że wystąpił, w oznaczonym przez PINB w S. terminie, do właściwego sądu powszechnego o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, albo takiego zezwolenia nie uzyska, wówczas organ powiatowy podejmie zawieszone postępowanie i ponownie wyda nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego - na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże jeśli w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ powiatowy wykaże, że w sprawie tej rzeczywiście wykonywane były roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to wówczas rozpatrzy odmownie wniosek o zawieszenie postępowania (jako bezprzedmiotowy), a następnie wyda nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku lub jego części - na podstawie art. 50a pkt 1 ww. ustawy. Podobnie jeżeli, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ powiatowy wykaże, że w sprawie tej rzeczywiście budowa przedmiotowego obiektu budowlanego narusza wskazane wyżej przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ ten również rozpatrzy odmownie ww. wniosek o zawieszenie postępowania (jako bezprzedmiotowy), a następnie wyda nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku lub jego części - lecz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Końcowo, ustosunkowując się do wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., samo wniesienia odwołania wstrzymuje wykonanie skarżonej decyzji. Od decyzji ZWINB w S. W. K., dalej jako "skarżąca", wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, podczas gdy zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...]; - art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie, że inwestor nawet teoretycznie nie może uzyskać zgody zastępczej sądu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą, ponieważ przysługujący mu udział w nieruchomości wspólnej wynosi zaledwie 32/100; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, podczas, gdy adresat decyzji o nakazanie rozbiórki przez 17 lat trwania postępowania nie przedstawił prawomocnego rozstrzygnięcia sądu mającego znaczenie dla legalizacji samowoli lub wstrzymania nakazu rozbiórki budynku, zaś sam zamiar wystąpienia z kolejnym powództwem nie jest wystarczający do ponownego wstrzymywania postępowania administracyjnego; - art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. ponieważ prowadzenie postępowania o nakazanie rozbiórki przez okres 17 lat i wielokrotne zawieszanie postępowania na wniosek adresata nakazu rozbiórki z uwagi na wytaczanie co raz to nowych powództw cywilnych, budzi poważne wątpliwości co do bezstronności organów administracji i równego traktowania uczestników postępowania, jak również jest sprzeczne z obowiązkiem działania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Skarżąca podała w uzasadnieniu sprzeciwu, że postępowanie administracyjne w sprawie nakazania rozbiórki jest prowadzone przez 17 lat i w tym okresie inwestor i jego poprzednik już podejmowali próby uzyskania zgody zastępczej. Do kwestii rozstrzygnięcia wstępnego (tj. uzyskania upoważnienia sądu do podjęcia działań mających na celu legalizację - uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli) odnosił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. wskazując, że nie wystarczy, aby wniesiono do sądu wniosek o upoważnienie do remontu i przebudowy przedmiotu samowoli (taki wniosek został złożony do sądu poprzednio). Z decyzji wynikało, że właściwym jest wniosek "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie tzn. wydania zgody w zastępstwie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na pozostawienie samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny". Opierając się na tej wskazówce, poprzednik prawny J. N. (jego spadkodawca), w roku 2004, wystąpił do sądu powszechnego o wydanie takiego rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Postępowanie było prowadzone z udziałem J. N. jako uczestnika, pod sygnaturą [...], przez Sąd Rejonowy w S.. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wniosek o upoważnienie do dokonania czynności przekraczających zwykły zarząd został oddalony. Co więcej, J. N. wystąpił w późniejszym czasie do Sądu Rejonowego S. [...] o zniesienie współwłasności (sygn. akt [...]), co również miałoby mu dawać prawo do terenu, na którym znajduje się samowola i co w konsekwencji umożliwiłoby jej legalizację. Jego wniosek został również oddalony. Zdaniem skarżącej, wobec rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych i świadomości, że J. N. na drodze sądowej nie uzyska orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na legalizację samowoli (pozostawienie budynku wykonanego bez pozwolenia na budowę), zawieszenie postępowania świadczy o nieprzeprowadzeniu przez WINB analizy znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń sądowych, nieznajomości art. 199 Kodeksu cywilnego i treści księgi wieczystej nieruchomości, dążeniu za wszelką cenę do umożliwienia legalizacji samowoli, pomimo ewidentnego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli i ignorowaniu ich praw oraz o przewlekłym prowadzeniu postępowania i uchylaniu się od egzekwowania obwiązujących przepisów prawa. Nadto skarżąca podała, że zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. " (uchwała Rady Miasta S. z [...] maja 2018 r. nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2018 r., pod pozycją [...]) na nieruchomości przy [...] "zakazuje się przekształcania budynków gospodarczych i garaży w obiekty mieszkalne". Jej zdaniem jest to wystarczający powód do uznania, że legalizacja w obecnym stanie prawnym i tak jest prawnie niemożliwa. Także z uwagi na rażące naruszenie przepisów technicznych, dotyczących m.in. odległości między budynkami i ochrony przeciwpożarowej, która to niezgodność była podstawą wydania wcześniejszych decyzji o nakazaniu rozbiórki jak i została potwierdzona przez biegłego sądowego powołanego w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym S. [...] - II Ns [...]. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, a podniesione w nim argumenty okazały się zasadne. Na wstępnie zauważyć należy, że sądowej kontroli w niniejszej sprawie została poddana decyzja wydana przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższych regulacji wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wskazać również należy, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag podkreślić wypada, że sąd nie ma podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18 dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zawisłej przed sądem sprawie ocena zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w zakresie określonym przez art. 64e p.p.s.a., doprowadziła do uznania, że sprzeciw jest zasadny. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w S. wskazując na konieczność umożliwienia inwestorowi przeprowadzenia postępowania sądowego w zakresie uzyskania zgody zastępczej co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co z kolei umożliwiłoby mu skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie organ wskazał na okoliczność, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej wymieniono trzy różne przyczyny wydania decyzji o rozbiórce, wyjaśniając przy tym, że każda z nich mogłaby stanowić podstawę wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o inny przepis ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał na sprzeczność w rozumowaniu organu I instancji co do ustalenia, iż posadowienie obiektu będącego przedmiotem postępowania narusza przepisy techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający legalizację i jednoczesnego nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Również ustalenie, iż budowa samowolnie wykonanego obiektu była kontynuowana, pomimo wstrzymania robót budowlanych nie znajduje – zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienia w materiale dowodowym. Organ podkreślił, że wydanie decyzji o rozbiórce w oparciu o te przesłanki wymagałoby zmiany trybu postępowania legalizacyjnego, a to prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jakkolwiek należy przyznać organowi odwoławczemu rację co do tego, iż zmiana trybu postępowania i orzeczenie przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki w oparciu o inne przepisy ustawy Prawo budowlane, aniżeli uczyniono to w zaskarżonej decyzji, stanowiłoby naruszenie przepisów procedury administracyjnej, to jednak należy zwrócić uwagę na to, iż w badanej sprawie organ wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w istocie nie rozpoznał sprawy i nie odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów. Trafnie podniesiono w sprzeciwie, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że inwestor nie dysponuje zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i takiej zgody w świetle załączonego do akt postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt III Ns [...] nie uzyskał. Wysiłki inwestora nie doprowadziły również do zniesienia współwłasności nieruchomości, co z kolei wynika z postanowienia Sądu Rejonowego S. [...] z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...], które na skutek oddalenia apelacji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. (postanowienie Sądu Okręgowego w S., sygn. akt [...]) stało się prawomocne. Jak słusznie zauważyła skarżąca, w świetle postanowienia z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] i art. 199 Kodeksu cywilnego wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada udziałów w nieruchomości w wymaganej wysokości, nie doprowadzi do pożądanego przez inwestora rezultatu. Jednocześnie w świetle składanych przez nią konsekwentnie w toku postępowania oświadczeń, oczywistym jest, że inwestor takiej zgody nie posiada i od skarżącej jej nie uzyska. W tych okolicznościach wywody inwestora, z których wynika, że w dalszym ciągu istnieje zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia przez sąd powszechny i w konsekwencji istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, jawią się jako nieuprawnione. Kwestia związana z udzieleniem inwestorowi zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd powszechny, podobnie jak sprawa zniesienia współwłasności, a dowodów tych, znajdujących się w aktach postępowania organ nie ocenił. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż umożliwienie inwestorowi w procesie legalizacji samowoli budowlanej, podjęcia działań zmierzających do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno mieć miejsce wówczas, gdy obiektywnie taka możliwość istnieje. W sytuacji, gdy inwestor wyczerpał dostępne możliwości ubiegania się o uzyskanie zgody zastępczej, jak ma to miejsce w badanej sprawie, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor, składając kolejne wnioski do sądu powszechnego, uniemożliwiałby prowadzenie postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji samowoli budowlanej zostało wydane w dniu [...] maja 2008 r., a zatem inwestor miał wystarczająco dużo czasu, aby dokumenty takie zgromadzić i przedstawić je organowi. Organ odwoławczy wskazał również na okoliczność, iż kolejna ze wskazywanych w decyzji organu powiatowego podstaw do nakazania rozbiórki, to jest kontynuowanie prac budowlanych pomimo ich wstrzymania nie została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie sądu nie ma podstaw do stawiania takiej tezy, skoro z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w dniu [...] lipca 2001 r. i zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem ZWINB z dnia [...] września 2001 r., a trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2002 r. stwierdzono, iż prace budowlane są, pomimo wstrzymania, kontynuowane, a ich efektem jest powstanie obiektu w obecnym kształcie. Przy czym z protokołu oględzin wynika, że prowadzone roboty budowlane polegają na rozbudowie pomieszczeń budynku (zmiana obrysu obiektu), osadzaniu stolarki okiennej, ociepleniu elewacji i wykonywaniu obróbek blacharskich. Oględziny, przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2002 r, wykazały, że rozbudowa obiektu została zakończona i jest on użytkowany jako budynek mieszkalny. Stanowiło to podstawę wydania, kolejno w dniu [...] maja 2002 r. i w dniu [...] marca 2003 r., decyzji nakazujących jego rozbiórkę, które były następnie uchylane przez ZWINB, przy czym w żadnej z decyzji organ ten nie zakwestionował kontynuowania przez inwestora robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. W tym stanie rzeczy formułowanie zaleceń prowadzenia dalszego postępowania w celu ustalenia czy i w jakim zakresie inwestor kontynuował roboty budowlane po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2001 r. nie znajduje uzasadnienia. W ocenie sądu, brak było zatem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, skoro materiał dowodowy, gromadzony przez wiele lat, również przy wykorzystaniu kolejnych wskazówek zawartych w decyzjach organu odwoławczego wydawanych w tej sprawie, dawał podstawę do dokonania merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, w tym przede wszystkim oceny, czy ziściły się przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w oparciu o przywołane w sentencji decyzji organu I instancji przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.