II SA/Sz 723/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydanym w związku ze skargą z dnia [...] lipca 2020 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez J. C. (dalej "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydaną na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w punkcie pierwszym uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., a w punkcie drugim stwierdziło, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., odmówił skarżącemu przyznania na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r. dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. oddalił skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r. Powyższe pismo organ ten potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. i postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez udział w wydawaniu skarżonego postanowienia członka i sprawozdawcę składu orzekającego H. R., która brała też udział w postępowaniu administracyjnym, którego wniosek o ponowne rozpoznanie dotyczy, zakończonego wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r., - zaniechanie wezwania skarżącego do doprecyzowania wyraźnie przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wskazanej w treści art. 145, 145a, 145b k.p.a., - naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym, lecz przed jego wznowieniem, - brak wyjaśnienia w jakich powodów organ nie przekazał wniosku skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 670/20. W wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ, wobec uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchyliło własne postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. wskazując na to, że zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ przyznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, orzekał ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego - H. R.. Okoliczność ta stanowi naruszenie zasady wyłączenia członka organu kolegialnego, więc zaskarżone postanowienie winno zostać bezwzględnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem organu okoliczność, że członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. R., uczestniczyła zarówno w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r. jak i w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. oznacza, iż skład Kolegium w przedmiotowej sprawie był wadliwy. Dalej Kolegium podkreśliło, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skoro przyczyną jego wydania było przeoczenie, że w poprzednio zaskarżonej decyzji brał udział ten sam członek organu kolegialnego, który rozstrzygał w sprawie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. W końcowej części uzasadnienia zaakcentowano, że po rozpatrzeniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, Kolegium rozpozna ponownie wniosek strony i orzeknie w składzie zgodnym z przepisami prawa. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniósł skargę na wyżej opisane postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazując, że: - organ wybiórczo uwzględnił skargę i błędnie stwierdził, że działanie SKO nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - w wydaniu skarżonego postępowania uczestniczyła H. R. (spr.) wyłączona z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego, SKO, korzystając z uprawnienia do autokontroli, nie sprostało wymogom art. 54 § 3 k.p.a., który wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Tymczasem SKO w uzasadnieniu swego stanowiska ograniczyło się jedynie do przyznania, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 27 § 1 w związku art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz, że przyczyną naruszenia prawa było przeoczenie, choć SKO w K. mogło bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych ustalić skład orzekający w sprawie, której dotyczy wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Członek SKO - H. R. uczestniczyła zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zakończonej decyzją SKO utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, jak i w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2020 r. a także mimo ustawowego wyłączenia, uczestniczyła w wydaniu skarżonego postanowienia, które zostało wydane w identycznym składzie orzekającym jak postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania. H. R. orzekała więc czwarty raz w tej samej sprawie, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pomimo doręczenia przez Sąd skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując w trybie uproszczonym kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższego kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, istotą której jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego rozstrzygnięcia bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Służyć zatem ma realizacji zasady szybkości i sprawności postępowania. Jednakże możliwość zastosowania z tej instytucji uzależniona została ustawodawcę od łącznego spełnienia kilku wymogów. W świetle art. 54 § 3 p.p.s.a. zasadniczym warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej oraz wniosków. Oznacza to, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy więc rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym sprawa zostaje rozstrzygnięta, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Nie może natomiast takiej decyzji wydać z urzędu, ani też orzec niezgodnie z intencją skarżącego. Do kolejnych wymogów wynikających z ww. przepisu należy zaliczyć: dochowanie stosownego terminu oraz odpowiedni sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ bowiem na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawiony jest do podjęcia czynności w ramach autokontroli w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, a nadto w rozstrzygnięciu, oprócz uchylenia własnego wcześniejszego aktu, powinien bezwzględnie przesądzić czy naruszenie prawa miało charakter zwyczajny czy też kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dochowało wszystkich opisanych wyżej warunków, gdyż w przypisanym terminie uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżone postanowienie jednocześnie stwierdzając, że działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że podstawą uchylenia rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania stanowiła podniesiona w skardze okoliczność, że przy wydaniu tego aktu brał udział członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który z mocy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdującym zastosowanie z uwagi na treść art. 27 §1 k.p.a., podlegał wyłączeniu. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na brzmienie art. 27 § 1 k.p.a. wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. podlega także członek organu kolegialnego, zatem również samorządowego kolegium odwoławczego. Opierając swoją skargę na zarzucie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jak i żądając uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania skarżący podniósł, że H. R. będąca członkiem Kolegium uczestniczyła w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., choć wcześniej brała udział w postępowaniu administracyjnych, którego wniosek o wznowienie dotyczył. W rezultacie brała ona udział zarówno w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji omawiającej skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego, a także w późniejszym rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Kolegium zasadnie zarzut ten podzieliło, trafnie uznając, że w takiej sytuacji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 27 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Niewątpliwie bowiem, obowiązek wyłączenia członka SKO wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy decyzja przy wydaniu, której członek ten uczestniczył poddawana jest następnie weryfikacji tego organu w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak, np. wznowienie postępowania. Uwzględnienie tego zarzutu jak i uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. świadczy o tym, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z treścią skargi jak i oczekiwaniami samego skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że charakter naruszenia ww. przepisów wykluczał możliwość odniesienia się przez organ do pozostałych kwestii objętych skargą, co jednakże nie oznacza, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do uwzględnienia skargi w całości. Organ bowiem uznał za zasadny zarówno najdalej idący zarzut skargi, ale także wnioski z niej wynikające i zgodnie ze zgłoszonym żądaniem uchylił w całości postanowienie z dnia [...] maja 2020 r., umożliwiając dalsze procedowanie w sprawie. Sąd przychyla się również do stanowiska Kolegium, że wadliwość składu orzekającego wynikająca z przeoczenia nie może stanowić o tym, że uchylone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy na pierwszy rzut oka widać sprzeczności między rozstrzygnięciem a dyspozycją normy prawnej znajdującej zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, dlatego też nie każde uchybienie obowiązującym przepisom prawa może być uznane za rażące. W badanej sprawie wprawdzie doszło do naruszenia prawa, jednakże nastąpiło to na skutek niezamierzonego przez organ przeoczenia, zaś samo uchylenie decyzji prowadzić będzie do ponownego rozpoznania wniosku strony. Stąd - zdaniem Sądu- organ odwoławczy nie uchybił prawu uznając, że działanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Zauważyć też należy, iż wnosząc skargę na przedmiotowe postanowienie, skarżący domagał się stwierdzenia, iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w tym zakresie wydane zostało przez SKO z urzędu, ze względu na wymóg wynikający z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. Choć Sąd rację przyznał skarżącemu, że postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 27 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. , to jednakże takiego uchybienia nie dopatrzył się w przypadku obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Analiza tych przepisów jak i art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje bowiem, że odmiennie należy traktować sytuację, w której decyzja wydana jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, od tej, w której decyzja jest efektem zastosowania instytucji autokontroli. W istocie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, skoro przewiduje, że pracownik (członek kolegium) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest ochrona istoty dwuinstancyjności, zapewnienie bezstronności przy dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast instytucja autokontroli unormowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. dotyczy decyzji, od których została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, z której organ może ale nie musi skorzystać, aby naprawić swój błąd. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w toku postępowania administracyjnego i dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej jest zobowiązany do określonego działania - w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (postanowienia) do rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zażalenia) lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma natomiast zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 836/15, z dnia 22 sierpnia 2017 r. II OSK 2964/15, II OSK 2965/15, II OSK 2972/15 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1368/17, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem wzmocnienia argumentacji podkreśla się także, że nie można skutecznie twierdzić, iż przyznanie się przez organ administracji publicznej do popełnienia błędu i uwzględnienie skargi narusza bezstronność i obiektywizm orzekania. W takiej sytuacji nie można powiedzieć, że pracownik organu przywiązany jest do swojego stanowiska i nie jest go w stanie zmienić. Organ administracji publicznej korzystając z autokontroli pokazuje, że nie jest przywiązany do swojego pierwotnego stanowiska i na skutek oceny sprawy w aspekcie analizy wniesionej do sądu administracyjnego skargi dochodzi do wniosku, że popełnił błąd (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1439/13). Skład orzekający tut. Sądu podziela powyższe poglądy uznając, że członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego do sądu aktu nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a uwzględniającego skargę w całości na ten akt. Dlatego też okoliczność, że H. R. wraz z pozostałą dwójką członków Kolegium brała udział w wydaniu postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania nie mogło stanowić przeszkody w podjęciu w takim samym składzie postanowienia autokontrolnego. Również fakt, że wcześniej osoba ta uczestniczyła w wydaniu decyzji w przedmiocie dodatku mieszkowego pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.