II SA/Gl 783/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J.K. (zwanego dalej: "skarżącym") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB ") z dnia [...] r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1. i 2. przy ul. [...] w W. do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego w powyższej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2992/18), utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy w całości. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...], znak [...] zrealizowano przebudowę i rozbudowę kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1. i 2. przy ul. [...] w W.. Następnie inwestorzy: W.G. raz Z.G. uzyskali w dniu [...] r. decyzję PINB o pozwoleniu na użytkowanie tych obiektów. Decyzja ta stała ostateczna. Jednak w drodze decyzji wydanej w dniu [...] r. ŚWINB stwierdził jej nieważność, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy. W związku ze stwierdzeniem, w trakcie obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej na wniosek inwestora: W.G., istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB postanowieniem z dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie przedmiotowych kiosków gastronomicznych. W trakcie tego postępowania inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który decyzją z dnia [...]. nr [...] został zatwierdzony przez PINB. W tej samej decyzji PINB zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanych i przebudowanych kiosków gastronomicznych. Jednak na skutek odwołania wniesionego przez J.K. ŚWINB decyzją z dnia [...]. ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1. i 2. przy ul. [...] w W.. Inwestor wniósł skargę do tutejszego Sądu na wskazaną powyżej decyzję ŚWINB z dnia [...] . Jednak wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 195/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skarga ta została oddalona. Wyrok oddalający skargę został następnie zaskarżony przez inwestora skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie tej skargi zostało przez PINB uznane za zagadnienie wstępne i w związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1. i 2. przy ul. [...] w W. do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego w powyższej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2992/18). Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według PINB sprawa dotycząca odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od rozstrzygnięcia, jakie w sprawie powyższej skargi kasacyjnej podejmie Naczelny Sąd Administracyjny. J.K. działając przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł zażalenie na powyższe postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. W zażaleniu zarzucono, że wbrew stanowisku organu I instancji w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Jednak zażalenie nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia ŚWINB najpierw przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej zawieszenia postępowania dokonując omówienia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. i wynikających z niego przesłanek zawieszenia postępowania. ŚWINB zaakcentował, że przystąpienie przez PINB do kolejnego etapu postępowania naprawczego obliguje organ I instancji do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Według tego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót bądź nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skutki takiej decyzji mogą okazać się tak daleko idące, że nie jest możliwym dalsze procedowanie w sprawie bez obawy o niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. ŚWINB dostrzegł jednocześnie, że choć toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie kasacyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego w klasycznym rozumieniu, to jest ono w bezpośrednim związku z postępowaniem naprawczym prowadzonym przez PINB i uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie ŚWINB pełnomocnik skarżącego będący adwokatem wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że absurdalność twierdzeń o zasadności zawieszenia postępowania jest tak oczywista, że prowadzenie jakichkolwiek wywodów dotyczących zagadnienia wstępnego w tej sprawie jest całkowicie zbyteczne, a organ sam zaprzecza swojemu stanowisku. Każda decyzja ostateczna upoważnia, a nawet obliguje organ do podejmowania działań w danej decyzji określonych, a jedynie wstrzymanie decyzji przez Sąd stanowi podstawę do zaniechania działań administracji. Tymczasem Sąd w niniejszej sprawie nie tylko mnie wstrzymał wykonania decyzji, ale dodatkowo jednoznacznie wskazał, że w świetle jednolitego orzecznictwa stroną postępowania nie może być skarżąca. Ponadto pełnomocnik zaakcentował bezzasadność skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zaakcentowano także niezgodność z prawem budowlanym obiektu, w którym prowadzona działalność, co w efekcie zagraża bezpieczeństwu klientów. Ponadto zaakcentowano kuriozalność argumentacji przedstawionej przez organ, wedle której postępowanie przed NSA nie jest zagadnieniem wstępnym, a jednocześnie uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na zażalenie ŚWIN wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ w świetle wniesionej skargi stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, a kwestionowana jest jego ocena, to Sąd po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczytuje jako własne. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy postępowanie kasacyjne zainicjowane wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu oddalającego skargę w przedmiocie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096, w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W odniesieniu do ostatniego z warunków musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12 związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Należy przy tym zaakcentować, że sformułowanie użyte w analizowanym tutaj przepisie "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem stanu faktycznego pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organ I instancji znajduje się na etapie, w którym, po nałożeniu na inwestora zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, upłynął już termin na wykonanie tego obowiązku. Jest to sytuacja objęta hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Hipoteza normy prawnej wynikającej z tego przepisu jest spełniona gdy obowiązek, o którym w art. 51 ust. 1 pkt. 3 – czyli również obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego nie został wykonany w terminie. Oddalenie skargi na decyzję odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego w terminie projektu zamiennego ma ten skutek, że nałożony na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego jest traktowany jako niewykonany, a termin na jego wykonanie upłynął bezskutecznie. Z tego względu przesądzenie wyrokiem Sądu Administracyjnego (poprzez oddalenie skargi na odmowę zatwierdzenia projektu zamiennego) o tym, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, musi mieć charakter prawomocny. Dopiero wraz z prawomocnością wydanego w sprawie II SA/Gl 195/17 wyroku tutejszego Sądu zmaterializuje się w pełni element stanu faktycznego, który będzie obligował PINB do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Brak tego elementu stanu faktycznego stanowi w ocenie Sądu o istnieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust 1 pkt. 4 k.p.a. Stanowisko pełnomocnika skarżącego przedstawione w skardze jest w związku z tym nieprawidłowe, co przede wszystkim jest spowodowane pominięciem w nim, że odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego aby obligowała organ do podjęcia jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, to powinna mieć charakter nie tylko ostateczny, ale i prawomocny. Wymóg ten nie ulega dezaktualizacji nawet wtedy, gdy strona skarżąca wyraża przekonanie, że skarga kasacyjna wstrzymująca uprawomocnienie się odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego jest oczywiście bezzasadna i nie doprowadzi do wzruszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na odmowę zatwierdzenia takiego projektu. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć organ odwoławczy nie ustrzegł się w swoich rozważaniach nieścisłości, a nawet swoistej sprzeczności przy ocenie charakteru prawnego zagadnienia wstępnego (co zasadniczo słusznie wytknął pełnomocnik skarżącego), co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę poprawności wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.