I SA/Gl 507/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Beata Machcińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie na podstawie art. 134 w związku z art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. K. od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] Nr [...] informującego o negatywnym rozpoznaniu wniosku o przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] Dyrektor PCPR w L. poinformował A. K. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), że jej wniosek o przyznanie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu wskazano, że z powodu ograniczonych środków finansowych przekazanych w 2019 r. przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie, liczby złożonych wniosków na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, technicznych oraz w komunikowaniu się złożony przez stronę w dniu 19 grudnia 2019 r. wniosek został rozpatrzony negatywnie. Ponadto poinformowano, że nabór wniosków na 2020 r. o dofinansowanie zadań z zakresu rehabilitacji społecznej realizowanych przez Centrum rozpocznie się w dniu 2 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. zatytułowanym "Pismo procesowe skarga na decyzję administracyjną PCPR w L. z dnia [...]. nr [...]" strona, przywołując wyroki sądów administracyjnych zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego polegające na braku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania środków na likwidację barier architektonicznych. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od omawianego pisma Dyrektora PR w L. z dnia [...] nr [...]. Wskazał, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że powołany art. 107 § 1 k.p.a. wymienia elementy składowe decyzji administracyjnej, do których należą: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) data wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Organ odwoławczy podał także, iż na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzje administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niej odwołania przez adresata tegoż pisma. Niezbędne elementy pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną to zatem, jak podkreślono, oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata, podstawa prawa, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W kontekście powyższego stwierdzono, że analiza treści powołanego pisma z dnia 27 grudnia 2019 r. wykazuje, że nie zawiera ono niezbędnych elementów wymienionych w art.107 § 1 k.p.a. Brakuje w nim bowiem podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz właściwego określenia organu podejmującego decyzję administracyjną (Dyrektor PCPR w L. działający z upoważnienia Starosty L.). W konsekwencji odwołanie od przedmiotowego pisma stronie nie przysługuje, gdyż nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, że jej wniosek o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, technicznych oraz w komunikowaniu powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art.104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. i w przypadku decyzji negatywnej stronie będzie przysługiwało prawo ochrony jej praw poprzez wniesienie odwołania do Kolegium. Kolegium wyjaśniło także, iż zasady przyznawania dofinansowania likwidacji barier architektonicznych reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.926 z późn. zm.). § 12 pkt 3b tego rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominująca, utrwalona linia orzecznicza prezentuje jednak pogląd, że akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania stanowi decyzję administracyjną (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 67/19 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt 303/18, a także liczne przywołane przez organ wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych). W judykaturze nie budzi również wątpliwości, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (por. uchwały NSA: z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 oraz z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku, gdyż czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie dofinansowania" jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 ustawy). W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej je "decyzji" z dnia [...]. W zarzutach skargi wskazała w szczególności na naruszenie: a) art. 6 Europejskiej Karty Praw Człowieka, b) art. art.1, 2, 4, 6, 8, 9, 10, 16, 22, 25, 26, 28 i 30 Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, c) art. 30, art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP poprzez nieudzielenie pomocy i nieuwzględnienie wniosku strony, d) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię odpowiedzi Ministra Pracy i Polityki Społecznej na interpelację nr 9541 w zakresie katalogu barier technicznych i architektonicznych, e) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nieprzedstawienie pełnej listy barier technicznych i architektonicznych, nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w miejscu zamieszkania skarżącej, f) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje, g) art. 134 k.p.a. poprzez uznanie rozstrzygnięcia organu I instancji za "zwykłe" pismo. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi strona zawarła wywody dotyczące m.in. uprawnień osób niepełnosprawnych i powinności organów względem obywateli dotkniętych niepełnosprawnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podał, że organ I instancji rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. i decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Kolegium decyzją z dnia [...] nr [...] uwzględniło odwołanie strony od tej decyzji, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z dnia [...] nr [...], którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] nr [...] informującego o negatywnym rozpoznaniu wniosku strony o przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zaskarżone przez stronę pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] Nr [...] informujące o negatywnym rozpoznaniu wniosku o przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych nie spełnia wymogów indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, podstawę prawną, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji. W ocenie składu orzekającego pismo organu z dnia [...] dotknięte jest brakami, wobec których nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Nadto brak właściwego określenia organu podejmującego decyzję administracyjną (nie wskazano, że Dyrektor PCPR w L. działa z upoważnienia Starosty L.). Pominięto także wskazanie podstawy prawnej oraz pouczenie o trybie zaskarżenia. W konsekwencji odwołanie od przedmiotowego pisma stronie nie przysługiwało, gdyż nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że – jak podano w odpowiedzi na skargę - organ I instancji rozpoznał już wniosek skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. i decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Kolegium decyzją z dnia [...] nr [...] uwzględnił odwołanie strony od tej decyzji, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaakcentowania także wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.