II SA/Łd 306/20

SENTENCJA Dnia 25 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 roku sprawy ze sprzeciwu D. T. od decyzji Wojewody [....] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone korzyści na skutek posadowienia gazociągu na nieruchomości oddala sprzeciw. a.tp. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. orzekł o: 1. o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości: 139 380 zł za utracone korzyści na skutek posadowienia gazociągu na nieruchomości aktualnie oznaczonej numerem działki 549 o pow. 412 m2 położonej w S., obr. [...], przy ul. A i braku możliwości ewentualnej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się na tej działce oraz za korzystanie z tej nieruchomości, 2. o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz: J. L.T., c. Z. i M., w kwocie: 87 112,50 zł odpowiadającej udziałowi wynoszącemu 5/8 części, H.E.T., c. J. i J., w kwocie: 17 422,50 zł, odpowiadającej udziałowi wynoszącemu 1/8 części, I. T., s. J. i J., w kwocie: 17 422,50 zł odpowiadającej udziałowi wynoszącemu 1/8 części, D.P. T., s. J. i J., w kwocie: 17 422,50 zł odpowiadającej udziałowi wynoszącemu 1/8 części. Jednocześnie w pkt 3 decyzji organ ten stwierdził, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji zobowiązana jest B sp. z o.o. w Ł. Kwotę odszkodowania należy uiścić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek C Spółka Partnerska, prowadzony przez D S.A. z/s. w W., o wskazanym numerze. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Waloryzacji dokonuje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że J. T., H. T., I.T. i T., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpili z wnioskiem o wypłatę na ich rzecz odszkodowania z tytułu strat wynikających z posadowienia gazociągu, na podstawie decyzji administracyjnych z dnia [...] r. i z dnia [...] r., na nieruchomości aktualnie oznaczonej numerem działki 549 o pow. 412 m2, położonej w S., obr. [...], przy ulicy A. Ustalono, że na podstawie aktu własności ziemi [...] z dnia [...] maja 1975 r. nieruchomość stanowiła własność J. i J. małż. T., a po śmierci J. T., stanowi współwłasność J. T. oraz dzieci: H., D. i I. T., zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w S. o nabyciu praw do spadku po zmarłym. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. w sprawie doprowadzenia gazu do S. określono miejsce i warunki realizacji inwestycji obejmującej ulicę R. Z kolei decyzjami Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. podjętymi w oparciu o przepisy art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolono [...] na zajęcie nieruchomości prywatnych właścicieli na czas trwania budowy gazociągu. Gazociąg został przeprowadzony m.in. przez przedmiotową działkę, gdyż na wysokości tej działki wykonano uskok rurociągu. Przebieg gazociągu wynikał z planu sytuacyjnego z dnia 28 lutego 1978 r., a pozwolenia na budowę gazociągu udzielono w dniu 20 lutego 1981 r. Po inwentaryzacji przeprowadzonej 8 grudnia 1981 r. stwierdzono, że gazociąg został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją. Organ stwierdzi przy tym, że powyższe ustalenia dokonane zostały przez Sąd Okręgowy w Ł. oraz Sąd Apelacyjny w Ł., które odpowiednio wyrokami z dnia [...] r., sygn. akt [...], oraz [...] r., sygn. akt [...], oddaliły powództwo o nakazanie usunięcia gazociągu oraz odrzuciły pozew o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W oparciu o powyższe wyroki strony wniosły o wydanie decyzji przyznającej odszkodowania w wysokości 800 000 zł z tytułu strat wynikających z przeprowadzenia gazociągu. Wniosek został rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] r. na podstawie 129 ust. 5 pkt 2 i 3, art. 130, art., 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 6, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", oraz art. 104 i 107 k.p.a. Organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 139 380 zł. Kwotę rozdzielono wedle udziałów we współwłasności nieruchomości w następujący sposób: na rzecz J.T. ustalono kwotę 87 112,50 zł, z kolei H. T., I. T. i D. T. ustalono kwotę po 17 422,50 zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano B sp. z o.o. w Ł. Odwołanie od tej decyzji złożyła B sp. z o.o. w Ł., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez ich niezastosowanie przejawiające się błędnym ustaleniem, że przedmiotowy gazociąg powoduje "brak możliwości rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się na tej działce", w sytuacji w której gazociąg nie ograniczał możliwości rozbudowy budynku ani na podstawie decyzji o warunkach zabudowy [...] z [...].02.1997 r., ani na podstawie Uchwały nr [...] WRN w S. z 04.07.1977 r., ani Uchwały nr [...] z 19.12.1990 r. Rady Miejskiej w S., Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z 28.03.2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami D, E, F i A, w sytuacji w której gazociąg nie zawadzał w rozbudowie budynku na przedmiotowej działce nawet w maksymalnym przewidzianym prawnie zakresie rozbudowy budynku; 2. naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości pod gazociąg właścicielom nieruchomości należy się odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości za poszczególne lata, tak jakby było to bezumowne korzystanie z cudzej rzeczy; 3. naruszenie przepisów art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przez bezkrytyczne przyjęcie operatu szacunkowego jawnie niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym w zakresie ograniczeń zabudowy nieruchomości i przyjmującego bezumowne korzystanie z nieruchomości w sytuacji obciążenia nieruchomości decyzją wywłaszczeniową pod przebieg gazociągu; 4. naruszenie przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i ustalenie odszkodowania nie według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, tylko według stanu, przeznaczenia nieruchomości w 1997 r. i jej wartości z 2018 roku; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 117 i n. k.c. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wybudowania gazociągu na nieruchomości położonej w S. przy ul. A, oznaczonej jako działka 549 obręb 10, pomimo upływu 10 letniego terminu przedawnienia; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez ich niezasadne zastosowanie w sprawie i uznanie, że przepisy te mają zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie ma przepisów przejściowych pozwalających na stosowanie ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 70 ust. 1 w zw. z art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich pominięcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i uznanie, że roszczenie o odszkodowanie na podstawie decyzji wydanej w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. (powoływanej dalej jako: "u.z.t.w.n.") nie przedawnia się, podczas gdy wyraźnie wskazuje się, że roszczenie z art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, a przepisy art. 70 ust. 1 i art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są przepisami analogicznymi do przepisów art. 35 i 36 u.z.t.w.n., co przesądza o cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odszkodowanie; 8. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 u.z.t.w.n., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że wycena powinna być dokonana według wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia i następnie zwaloryzowana według wskaźników Głównego Urzędu Statystycznego; 9. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ustalenie wysokości odszkodowania przyjmując do porównania nieruchomości, które nie są nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; 10. naruszenie przepisów § 1 ust. 1 i Tabeli 2 l.p. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie szerokości strefy kontrolowanej gazociągu - a więc strefy wyłączonej z zabudowy. W świetle powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości oraz względnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należne jest jedynie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie - wbrew powołanej wykładni zawartej w orzeczeniach sądowych - błędnie ustalono odszkodowanie również na rzecz następców prawnych współwłaściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Zachodzi więc konieczność zweryfikowania rozstrzygnięcia poprzez ustalenie odszkodowania jedynie na rzecz osoby uprawnionej w rozumieniu przedstawionej wykładni zawartej w powołanych przez organ orzeczeniach sądowych. Następnie odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących uniemożliwienia w ogóle ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie, czyli cywilnego charakteru roszczenia, a co za tym idzie jego przedawnienia oraz niezasadnego zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r., organ II instancji stwierdził, że zarzuty te nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem organu, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ukształtowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W dalszej kolejności organ II instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, wskazał, że odszkodowanie to ma charakter publicznoprawny, a co za tym idzie, nie ulega przedawnieniu, chyba że konkretny przepis tak stanowi i jak wspomniano wcześniej, przysługuje jedynie wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych ani na zasadzie sukcesji syngularnej, ani uniwersalnej. Wychodząc z powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów mogło być dochodzone na podstawie art. 36 ust. 1 jako roszczenie publicznoprawne, nie przedawnia się i może być dochodzone na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Aktualnie odpowiednikami ówczesnych regulacji są art.124 u.g.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. i z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajdują one zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie analizując kolejne zarzuty odwołania organ II instancji za słuszny uznał zarzut odwołującego, iż w sprawie bezpodstawnie ustalono odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, wyliczając przy tym konkretne kwoty za poszczególne lata licząc od 1 grudnia 2012 r. do 31 listopada 2018 r. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że nie ma również podstaw, aby na gruncie art. 128 u.g.n. przyznać odszkodowanie za utracone korzyści, jak uczynił to w operacie szacunkowym rzeczoznawca, przyjmując w tym kontekście za datę istotną dla wyceny rok 1999, jako możliwy termin wybudowania budynku usługowo-mieszkalnego oraz wyliczając odszkodowanie za brak możliwości rozbudowy istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego za okres od 1 grudnia 2012 r. do 31 października 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił również, że istotny jest stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji. Rzeczoznawca powinien przy określeniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4, uwzględnić przywołane daty. Zdaniem organu, niezależnie od powyższego, zanim wykonane zostaną działania zmierzające do oszacowania wartości ewentualnego odszkodowania, organ I instancji powinien podjąć czynności wyjaśniające, czy takie odszkodowania nie zostało już wcześniej ustalone. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w aktach sprawy, czy też w uzasadnieniu decyzji, brak jest chociażby śladów prób podjęcia ustaleń w tym zakresie czy też rozważań odnoszących się do tej kwestii. Biorąc przy tym pod uwagę fakt, że od daty wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości upłynęło już kilkadziesiąt lat, takie działania wydają się tym bardziej zasadne. Uwzględniając powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie uzasadnionym jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Już bowiem sama konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w postępowaniu odszkodowawczym wypełnia przesłankę konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta S., ustalając odszkodowanie składające się z kwoty wyliczonej za bezumowne korzystanie z nieruchomości od 1 grudnia 2012 r. do 31 listopada 2018r. oraz za brak możliwości rozbudowy istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego za okres od 1 grudnia 2012 r. do 31 października 2018 r., naruszył art.128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przed ewentualnym sporządzeniem takiej opinii, organ I instancji powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy w związku z upływem kilkudziesięciu lat od wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie doszło już do ustalenia odszkodowania. Organ II instancji wskazał także, iż jeżeli w wyniku podjętych czynności organ przyjmie za zasadne ustalenie odszkodowania, należy wziąć pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię sądową dotyczącą kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wnieśli D. T., J. T., I. T. i H. T. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił sprzeciw J.T., I. T. i H. T. z uwagi na brak możliwości nadania mu dalszego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, wskazując jednocześnie, iż sprzeciw D. T. zostanie rozpoznany w odrębnym trybie. Zarządzeniem z dnia 23 września 2020 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu D. T. od wskazanej powyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. W sprzeciwie wniesionym przez D. T. reprezentujący go pełnomocnik, w osobie radcy prawnego, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oceny operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że jest on niekompletny i istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy operat sporządzony przed organem I instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy ustala wysokość należnego wnioskodawcom odszkodowania i daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez wydanie przez organ II instancji niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w zw. art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, iż wnioskodawcom nie należy się odszkodowanie z tytułu strat wynikłych z przeprowadzenia przez należącą do nich nieruchomość gazociągu na podstawie decyzji z administracyjnych z dnia [...] r. i z dnia [...] r., zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, podczas gdy wnioskodawcy spełniają przesłanki uzasadniające przyznanie należnego odszkodowania, a także dotychczas nie otrzymali rekompensaty za powstałe straty; - art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 922 k.c. poprzez przyjęcie, że odszkodowanie nie przysługuje wnioskodawcom będącym spadkobiercami J. T., podczas gdy zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w orzecznictwie i judykaturze na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osoby wywłaszczonej; - naruszenie art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 1, art. 134 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., poprzez przyjęcie, że bezzasadne jest przyznanie odszkodowania w wysokości wskazanej w operacie szacunkowym, podczas gdy pojęcie straty wyrażone w powyższych przepisach należy rozumieć szeroko i obejmuje ono zarówno straty, które poszkodowany poniósł, jak i korzyści, które mógł osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Mając na względzie wskazane zarzuty, pełnomocnik skarżącego – D. T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik podniósł, że organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wypływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Następnie pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. W dalszych motywach sprzeciwu pełnomocnik skarżącego podniósł m.in., że na skutek usytuowania gazociągu na działce wnioskodawców utraciła ona charakter działki usługowej i budowlanej, a w konsekwencji wnioskodawcy nie mają możliwości zabudowy ww. działki, o czym dowiedzieli się na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, gdy zamierzali dobudować nową część usługowo-mieszkalną i nabyli już w tym celu materiały budowlane. W związku z powyższym wnioskodawcy nie mogą zrealizować swoich planów budowlanych, co naraża ich na znaczne straty. Gdyby wnioskodawcy zrealizowali swoje plany inwestycyjne, osiągnęliby dochód, którego w obecnej sytuacji są pozbawieni. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że wnioskodawcy dochodzą odszkodowania, które obejmuje szkodę związaną z bezumownym korzystaniem z części przedmiotowej działki zajętej pod gazociąg przez B w Ł. oraz jego następców prawnych, utraconych korzyści związanych z brakiem możliwości korzystania w pełni z przedmiotowej nieruchomości, brakiem możliwości rozbudowy znajdujących się na niej budynków mieszkalnych i usługowych, utraceniem przez nieruchomość charakteru działki budowlanej, a także spadkiem wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż właścicielom przedmiotowej nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane należne odszkodowanie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, potwierdzają to także ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w Ł. w sprawie o sygn. akt [...], w której w dniu [...] r. wydano wyrok, potwierdzone przez Sąd Apelacyjny w Ł. w sprawie o sygn. akt [...] - wyrok z dnia [...] r. W piśmie z dnia 27 marca 2020 r. Wojewoda [...] przesyłając sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – powołanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wskazanego na wstępie odszkodowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art.64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić przy tym należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art.138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] r., nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego w sposób pełny i niebudzący wątpliwości, co świadczy o tym, iż rozpoznanie sprawy przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych przepisami k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż realizacja powyższego obowiązku przez organ I instancji w pierwszej kolejności wymaga sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustalenia czy nie doszło już wcześniej do ustalenia odszkodowania, a następnie prawidłowego określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz wezwania do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawców. W pierwszej bowiem kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. W myśl zaś § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia przez stan zagospodarowania w przypadku nieruchomości zabudowanej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywania obiektów budowlanych oraz ich stan techniczny, a także cechy tych obiektów, a w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie względem linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Natomiast stosownie do § 43 ust. 3 przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości; zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Ponadto wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, określa się po wystąpieniu szkody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (§ 43 ust. 4). Rzeczoznawca przy określeniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których stanowi art. 128 ust. 4 u.g.n., powinien uwzględnić daty wskazane § 43 ww. rozporządzenia. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że organ II instancji zasadnie zwrócił również uwagę, iż nie został prawidłowo ustalony krąg osób posiadających legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie. W tym kontekście zauważyć należy, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) - zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła J. T., której dotyczyła decyzja z dnia [...] r. i z dnia [...] r., i spadkobiercy drugiej uprawnionej osoby z ww. decyzji, tj. spadkobiercy J. T. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż odszkodowanie, o którym mowa w art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wskazuje się, iż przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny, powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art.118 k.c). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego, powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać, na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe, należy wskazać, iż Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że organ I instancji powinien ponownie zweryfikować, czy wnioskodawcy posiadają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie. Ponadto, jak słusznie zauważył organ II instancji, w aktach nie znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania wskazanych stron przez radcę prawnego, co niewątpliwie także wymagało przewidzianego przepisami k.p.a. działania organu rozpoznającego sprawę w I instancji. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii, a także stwierdzone naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., stanowiły wystarczającą podstawę do uznania zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniających organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc