II SA/Ol 1230/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia ‘[...]"., nr ‘[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lipca 2015r., odmówił przyznania B. W. dodatku mieszkaniowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 966). Organ ustalił, że średni miesięczny dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego strony w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku wyniósł 1457,22 zł , co stanowi 165,51 % najniższej emerytury (wynoszącej 880,45 zł), podczas, gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie dodatku mieszkaniowego, wynosi dla gospodarstwa wieloosobowego 125 % najniższej emerytury. We wniesionym odwołaniu B. W. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez doliczenie do osiąganego przez nią dochodu świadczeń rzeczowych w postaci odpracowywania przez nią opłat czynszowych. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji. Kolegium nie uwzględniło zastrzeżeń strony co do zaliczenia do osiągniętego przez nią dochodu świadczenia, polegającego na zwolnieniu jej przez właściciela lokalu komunalnego z długu czynszowego o kwotę stanowiącą równowartość prac wykonywanych przez stronę na jego rzecz. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na potrzeby ustalania uprawnień do dodatku mieszkaniowego za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Wskazano, że w przepisie tym ustawodawca enumeratywnie wymienił również przychody, których nie zalicza się do dochodu ustalając prawo strony do dodatku mieszkaniowego. Zauważono przy tym, iż użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenia "wszelkie przychody" oznacza przyjęcie zasady zaliczenia do dochodu wszelkich korzyści majątkowych, jakie istnieją i zostały przez stronę osiągnięte. Inne znaczenie tego sformułowania wymagałoby zawarcia specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Odstępstwa od tej generalnej zasady wylicza enumeratywnie przytoczony przepis w zdaniu drugim. Wykładnia rozszerzająca zakres wyłączeń od dochodu jest wykluczona, albowiem prowadziłaby do nadużycia woli ustawodawcy (podobnie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 lutego 20-13 r., sygn. akt III SA/Łd 1059/12, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAlPo 331/11). Wobec powyższego, ustalenie czy dany przychód stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sprowadzać się będzie do zbadania, czy po stronie ubiegającego się o przyznanie dodatku mieszkaniowego nastąpiło przysporzenie finansowe wpływające na jego sytuację materialną oraz czy przychód ten został wymieniony przez ustawodawcę we wskazanym przepisie, jako niezaliczający się do dochodu. Przysporzeniem finansowym będzie natomiast każda korzyść majątkowa (z wyjątkiem wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy) uzyskana w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny. Zdaniem Kolegium za korzyść majątkową uznać należy nie tylko uzyskane kwoty pieniędzy, lecz również inne świadczenia, jak chociażby zwolnienie z długu, które polepsza sytuację materialną strony. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zaliczył do dochodu strony świadczenie w postaci zwolnienia z długu, uzyskiwane na podstawie umowy z właścicielem lokalu mieszkalnego w okresie trzech miesięcy przed datą złożenia wniosku. Kolegium oceniło, że nie ma znaczenia, iż dochód ten przeznaczany jest bezpośrednio na pokrycie zadłużenia strony z tytułu zaległości czynszowych. W wyniku tego świadczenia niewątpliwie bowiem dochodziło do częściowego wygaśnięcia obciążającego stronę zobowiązania, co w oczywisty sposób poprawiało jej sytuację materialną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. W. domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez zaliczenie do dochodu uzyskanych przez nią odpowiednio w kwietniu, maju i czerwcu 2015r. kwot 1792,00 zł, 1856,00 zł oraz 1856,00 zł jako wartości świadczenia uzyskanego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lokalu oraz przyjęcie, że odpracowanie zadłużenia czynszowego stanowiło osiągnięcie przez nią przychodu. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wynajmuje lokal komunalny, którego właścicielem jest Gmina Miejska. Burmistrz Miasta umożliwił najemcom czynszowym odpracowanie długu jako wykonanie innego świadczenia wobec wierzyciela, w miejsce zapłaty umówionego zaległego czynszu. Zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił, że użycie przez ustawodawcę określenia "wszelkie przychody" oznacza przyjęcie zasady zaliczenia do dochodu wszelkich korzyści majątkowych, jakie istnieją i zostały przez stronę osiągnięte. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby skarżąca osiągnęła jakąkolwiek korzyść w wyniku odpracowania długu. Skarżąca argumentowała, że obowiązkiem najemcy wobec wynajmującego, zgodnie z umową najmu jest regularna, comiesięczna zapłata czynszu. Czynsz jest płatny w formie pieniężnej. Nie można przyjąć, że strona płacąc regularnie czynsz w formie pieniężnej osiąga korzyść majątkową. Również odpracowując dług najemca nie osiąga korzyści majątkowej, ponieważ wartość świadczenia w naturze jest przeliczana na wysokość posiadanego zadłużenia czynszowego. Poprzez pracę najemca spłaca zadłużenie, czyli praca jest ekwiwalentem świadczenia pieniężnego. Skarżąca zauważyła ponadto, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera definicji przychodu, organ powinien posiłkować się więc w tym zakresie definicją przychodu z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W ocenie skarżącej pozbawienie uprawnionych dodatku mieszkaniowego, w sytuacji odpracowywania długów czynszowych, niweczy sens tej instytucji jako formy pomocy ubogim w regularnym opłacaniu czynszu i możliwości utrzymania mieszkania komunalnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy i według stanu istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, z powodu błędnej wykładni art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych i w konsekwencji nieprawidłowego zaliczenia do dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej odpracowanego przez skarżącą na rzecz gminy - właściciela lokalu komunalnego - zadłużenia czynszowego, kolejno w miesiącu kwietniu, maju i czerwcu, tj. w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Według przedłożonych przez stronę zestawień potwierdzonych przez Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych (k. 12-17 akt administracyjnych), skarżąca odpracowała na rzecz gminy z tego tytułu 688 godzin w stawce po 8 zł/h. Łącznie za okres trzech miesięcy wierzyciel zaliczył jej na poczet długu kwotę 5504 zł. W aktach sprawy znajduje się też zaświadczenie datowane 1 lipca 2015r. potwierdzające, że wnioskodawczyni uregulowała zadłużenie z okresu przyznanego dodatku od 1 stycznia 2013r. do 30 czerwca 2013r., co w świetle art. 7 ust. 11 i ust. 12 omawianej ustawy ma istotne znaczenie dla ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Zgodnie bowiem z tymi unormowaniami brak regulowania na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny prowadzi do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, a nawet wygaśnięcia decyzji. Stosownie do art. 7 ust. 12 osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji. W takim stanie rzeczy należy zrozumieć położenie skarżącej, która nie mając innej możliwości wyjścia z zadłużenia, podjęła się odpracowania zaległego czynszu, co warunkowało przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wykonanie zleconych prac w celu spłaty zadłużenia stanowiło wykonanie zobowiązania poprzez spełnienie innego świadczenia niż to, do którego strona była dotychczas zobowiązana. Strony umowy skorzystały tutaj z instytucji świadczenia w miejsce wykonania uregulowanej w art. 453 k.c. Wykonanie zobowiązania przez spełnienie świadczenia zamiennego jest formą wykonania zobowiązania i co do zasady nie powoduje i nie może powodować żadnego przysporzenia po stronie spełniającego świadczenie dłużnika. Na skutek stosownego porozumienia wierzyciela i dłużnika, co do zastąpienia pierwotnego świadczenia innym świadczeniem, nie zmienia się charakter prawny zobowiązania, a szczególności nie zmienia się jego przyczyna, cel i podstawa prawna. W ramach datio in solutum dochodzi zatem do modyfikacji dotychczasowego, już istniejącego zobowiązania i to tylko w zakresie sposobu jego wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt III SA/Wa 2961/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy przyznać rację skarżącej, że odpracowując zadłużenie nie uzyskała żadnego przychodu. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z interpretacją art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podzielić należy bowiem odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie każde przysporzenie majątkowe może być uznane za przychód w rozumieniu tego przepisu. Unormowania tego nie można interpretować w oderwaniu od celu, któremu służy instytucja dodatków mieszkaniowych. Celem tym jest niewątpliwie wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których przez to nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebą. Zasadnie podnosi się też w judykaturze, że uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe. Zdolność do regulowania należności związanych z kosztami mieszkania zależy od zasobów finansowych, opartych na przepływach pieniężnych, a nie stanu majątkowego. Pogląd taki wyrażony został w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2013r., sygn. akt II SA/Sz 666/13. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 września 2015r., sygn. akt II SA/go 455/15 (publ. na stronie orzeczenia .nsa.gov.pl). Argumentację tę podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 3022/13, dostrzegając dodatkowo trafnie, że z treści art. 3 ust. 3 zd. 1 wynika, iż dochodami na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. NSA wyjaśnił, że wprawdzie termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, to w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zatem zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje osłabiony w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów niepodlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia. Zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że dochodem na użytek ustawy o dodatkach mieszkaniowych może być tylko przychód. Choć ustawodawca nie wskazuje co jest przychodem, to nie powinno budzić wątpliwości, że dochodem w rozumieniu tych przepisów nie jest sam majątek. Na taki sposób traktowania majątku wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w którym nie samo posiadanie gospodarstwa rolnego decyduje o możliwości uzyskania dodatku, ale dochód, który to gospodarstwo przynosi. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy określaniu dochodu uprawniającego na podstawie art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do uzyskania dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić wszystkie przychody, które na gruncie obowiązujących przepisów mogą być pomniejszane o koszty ich uzyskania oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i chorobowe, a to oznacza, że nie wszystkie przychody faktycznie możliwe do uzyskania będą mogły być podstawą do ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o dodatek. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu 2 tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu 1 terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że wykonanie zleconych prac w celu zmniejszenia czy spłaty długu czynszowego, mimo, że stanowiło wymierną wartość poprawiającą sytuację majątkową skarżącej, nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta zaważyła na odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną wykładnią przepisów, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ----------------------- 6