III SA/Kr 685/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/118/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 1382/2021 (znak sprawy: ŚR.5004.7.2021) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. T. W uzasadnieniu organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po okresie wymienionym w tym przepisie, a nadto, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia od 2015 r., a zatem jej rezygnacja z zatrudnienia nie ma bezpośredniego związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W odwołaniu skarżąca przedstawiła poglądy orzecznictwa i doktryny związane z wykładnią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zakwestionowała stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/118/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że wprawdzie nie podziela stanowiska organu I instancji, z którego wynika, iż w przypadku powstania niepełnosprawności po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia (lub niepodejmowaniem zatrudnienia) spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny, czemu dano wyraz w uzasadnieniu w zapadłej w przedmiotowej sprawie decyzji kasacyjnej (decyzja z dnia 16 września 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/1060/2021). Jednakże, zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Z ustaleń dokonywanych dwukrotnie przez organ I instancji wynika, iż skarżąca pomaga matce przy przygotowywaniu posiłków, załatwia sprawy urzędowe matki, dba o regularne przyjmowanie przez matkę leków, pomaga przy kąpieli (wywiady środowiskowe z dnia 27 kwietnia 2021 r. i 27 października 2021 r.). Zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką nie obejmuje zatem czynności, które całkowicie wykluczają podjęcie zatrudnienia. Są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i ich wykonywanie nie stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, by stan zdrowia osoby wymagającej opieki wymagał ciągłej obecności opiekuna. Ww. licząca lat 76, aczkolwiek została uznana przez Lekarza Orzecznika ZUS za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie z dnia 30 listopada 2020 r. ), to jednakże nie jest osobą leżącą czy też nie mogącą się samodzielnie poruszać, wymagającą zmiany pampersów, karmienia, nie potrafiącą spożyć wcześniej przygotowanego posiłku czy zażycia przygotowanych leków itp. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, iż pomoc skarżącej sprowadza się w istocie do pomocy w prowadzeniu przez matkę gospodarstwa domowego, a tego rodzaju pomoc nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że nie neguje, iż matka skarżącej niewątpliwie wymaga pomocy osoby drugiej, jednakże - jak wyżej wskazano - pomoc ta nie jest tego rodzaju, by uniemożliwiała osobie sprawującej opiekę podjęcie zatrudnienia choćby w organicznym wymiarze czasu pracy. Z akt sprawy nie wynika nadto, w ocenie organu, związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą (jego niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w sierpniu 2015 r., a stan zdrowia jej matki - jak wynika z akt sprawy - uległ pogorszeniu w 2020 r. Zatem niepodejmowanie zatrudnienia przez okres blisko 5 lat nie ma związku ze stanem zdrowia osoby wymagającej opieki. W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno jest przyjąć, iż licząca w 2020 r. lat 56 skarżąca właśnie w tym roku miałaby możliwość podjęcia zatrudnienia, ale z niego zrezygnowała ze względu na stan zdrowia matki, skoro przez okres 5 lat zatrudnienia tego nie podejmowała. W konsekwencji powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające – w świetle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do WSA w Krakowie skarżąca zarzuciła: - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, szczególnie art.17 ust.1 (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie - pomimo, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść́ wiąże wszystkich w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Organ I instancji rozstrzygając o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. W konsekwencji powyższego podzielić należy twierdzenie SKO, wyrażone zarówno w zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z dnia 24 lutego 2022 r.. jak i wcześniejszej decyzji z dnia 16 września 2021 r., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, że data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie może być negatywną przesłanką w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie opieki: stałej, ciągłej i wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W przedmiotowej sprawie okoliczność, że ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w 2015 r. nie jest bez znaczenia przy ustaleniu istnienia ww. bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego. Jeżeli bowiem skarżąca nie pracowała od roku 2015, to trudno przyjąć by niepodejmowanie zatrudnienia musiało wiązać się ze sprawowaną opieką, zwłaszcza, że stan zdrowia jej matki uległ pogorszeniu dopiero w 2020 r. W konsekwencji trafnie zwróciło uwagę SKO, że nie sposób uznać za prawdopodobne, aby to dopiero w 2020 r., a więc po upływie 5 lat od ostatniego zatrudnienia, skarżąca miałaby możliwość podjęcia pracy, ale z niej zrezygnowała ze względu na stan zdrowia matki i potrzebę opieki nad nią. Podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowania opieki, pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto nie sposób przyjąć, aby takie czynności, jak np. przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, dbanie o regularne przyjmowanie leków oraz pomoc przy kąpieli, umawianie wizyt czy jeżdżenie z matką do lekarzy mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Nie można pominąć przy tym, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że matka skarżącej, choć uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, nie jest osobą leżącą, czy też niemogącą się samodzielnie poruszać, wymagającą zmiany pampersów, karmienia, niepotrafiącą spożyć wcześniej przygotowanego posiłku czy zażyć przygotowanych leków. W konsekwencji powyższego, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Potwierdza to również okoliczność oddzielnego gospodarowania (wg oświadczenia skarżącej k24.akt adm.) matki i córki w domu rodzinnym (matka - parter domu, skarżąca wraz z mężem – piętro) i to pomimo "zaników pamięci" matki. Pomimo powyższego wskazać należy również, że skarżąca posiada jeszcze brata. Rodzeństwo może zatem wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, tym bardziej, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest ona zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.