III SA/Wr 360/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M N na decyzję Wojewody D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu odwołania M N – Wojewoda D utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten orzekł o wymeldowaniu odwołującej się z miejsca pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości S W Nr [...]. W pierwszej części uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji oraz przeprowadzone w jego ramach dowody (zeznania wnioskodawcy – byłego męża zainteresowanej; jej samej; świadków; oględziny lokalu). Następnie, dokonując własnej oceny stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy przywołał w pierwszej kolejności definicję pojęcia pobytu stałego, według art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zwracając na tle tego przepisu uwagę na to, że jest to miejsce, w którym dana osoba stale realizuje podstawowe funkcje życiowe (np. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty). Organ stwierdził, że fakt niezamieszkiwania strony – od kilku lat – w lokalu, w którym była dotychczas zameldowana, został niewątpliwie ustalony w toku postępowania wyjaśniającego. Sama zainteresowana odmawia zaś dobrowolnego wymeldowania się, tłumacząc to toczącą się sprawą sądową o zniesienie współwłasności, związaną ze sporną nieruchomością. Zdaniem Wojewody, takie wyjaśnienie nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla wykazania niedobrowolnego opuszczenia lokalu zameldowania, strona powinna skorzystać z przysługujących jej środków przywrócenia posiadania (określonych w art. 344 kodeksu cywilnego), czego jednak nie zrobiła. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy przywołał art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wywodząc, że życie odwołującej się koncentruje się od kilku lat poza adresem zameldowania na pobyt stały. Sama przecież zeznała, iż w [...] r. i w [...] r. była w domu po dwa razy, aby zabrać dokumenty i swoje rzeczy. Zwrócono następnie uwagę na to, że zameldowanie i wymeldowanie są wyłącznie aktami rejestracji pobytu i opuszczenia lokali, pozostając bez wpływu na ewentualne prawa przysługujące stronie do lokalu. W tym kontekście Wojewoda wywodził, że – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – wymagane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłanki uzasadniające wymeldowanie (trwałość i dobrowolność opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu) mają niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podkreślono, że odmowa wymeldowania powodowałaby w tej sytuacji utrzymanie fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. W końcowym fragmencie uzasadnienia organ drugiej instancji odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu (użycie w pierwszoinstancyjnej decyzji zwrotu "z późn. zm."; braku możliwości powrotu do spornego mieszkania; równolegle toczącego się postępowania o zameldowanie tam innej osoby – konkubiny wnioskodawcy; potrzebie zawieszenia postępowania w sprawie ze względu na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym), stwierdzając bezzasadność tych zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik wymeldowanej zażądał uchylenia decyzji Wojewody w całości i zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu takich wniosków zarzucono "obrazę prawa materialnego oraz błędy wnioskowania i interpretacji mające istotny wpływ na meritum wydanej decyzji". Zdaniem autorki skargi, uzasadnienie pierwszoinstancyjnego orzeczenia nie odpowiada standardowi art. 107 § 1 k.p.a. Z wywodów pomieszczonych na s. 2-3 skargi zdaje się przy tym wynikać, że uchybienia upatruje strona w fakcie posłużenia się zwrotem "z późn. zm." W ocenie skarżącej, nie uzasadnia jego użycia ani fakt reprezentowania wymeldowanej przez profesjonalnych pełnomocników, ani zjawisko powszechności stosowania tego skrótu w praktyce. Strona ma bowiem prawo do ustalenia, jaki stan prawny był brany pod uwagę przez organy. Użycie zwrotu, o którym mowa, narusza przepisy art. 9 i 112 k.p.a. Są to wady na tyle istotne, iż uzasadniają bezwzględne uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W dalszej części uzasadnienia skargi wyrażono pogląd, że opuszczenie lokalu nie było w tej ani trwałe ani dobrowolne. Strona opuszczała bowiem miejsce zameldowania kilka razy w roku, na okres 2-3 miesięcy, ale zawsze wracała do tego domu, gdzie koncentrowała życie osobiste i miała swoje rzeczy. Od września [...] r. zamieszkała tam konkubina wnioskodawcy, więc z oczywistych powodów od tego czasu zainteresowana "ograniczyła w sposób znaczny przebywanie w tym lokalu, nie mając jednak nigdy zamiaru opuszczenia miejsca zameldowania w sposób trwały". Ma ona 50 % udział w nieruchomości, w której była dotychczas zameldowana. Nie ma natomiast żadnych praw do innego lokalu mieszkalnego i nieskoncentrowała swojego życia osobistego w innym miejscu. W konkluzji stwierdzono brak przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które uzasadniałyby wymeldowanie skarżącej. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji administracyjnej, jeżeli sąd stwierdzi co najmniej jedno z naruszeń prawa materialnego lub procesowego, wskazanych w art. 145 p.p.s.a. Jeśli jednak decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 tej samej ustawy. W świetle przedstawionych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowym warunkiem wydania w każdej sprawie administracyjnej prawidłowego rozstrzygnięcia końcowego, jest dokonanie niewadliwych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie określonym w hipotezie tej normy prawnej, która ma w sprawie zastosowanie, a następnie – przeprowadzenie prawidłowej oceny tych ustaleń, z punktu widzenia dyspozycji wspomnianej normy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanym przypadku, organy meldunkowe zachowały w pełni taki właśnie standard. Normatywną podstawę stanowił w tym przypadku niewątpliwie przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa ewidencyjna") w następującym brzmieniu: "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". W związku z jednym z zarzutów wyartykułowanych w skardze, godne podkreślenia jest przy tym to, że cytowany przepis obowiązuje – w takim właśnie, przytoczonym kształcie – już od dnia 26 sierpnia 2006 r. (zob. art. 84 pkt 8 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin – Dz. U. Nr 144, poz. 1043). Skoro wniosek o wymeldowanie skarżącej (jej byłego męża) datowany jest na dzień [...] lipca 2008 r., a decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2009 r., jest oczywiste, że przez cały okres toczącego się postępowania przepis stanowiący normatywną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie zmienił się. W tej sytuacji, wręcz dziwić musi zarzut rzekomego naruszenia (przez organy) prawa strony skarżącej do "ustalenia, jaki stan prawny był brany w momencie orzekania pod uwagę w zakresie ustalenia decyzją jej praw i obowiązków", zwłaszcza wówczas, gdy zarzut ten formułowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, którego rola polega między innymi także na weryfikacji aktualności rozwiązań normatywnych stosowanych przez organy. Kontroli dokonywanej przez profesjonalnego pełnomocnika w tym aspekcie w żaden sposób nie może utrudniać posłużenie się przez organy tradycyjnymi i powszechnie stosowanymi skrótami "z późn. zm." lub "ze zm.", tym bardziej wtedy – jak to miało miejsce w niniejszym przypadku – gdy organy wskazują poza tym prawidłowo pełne wyjściowe dane publikacyjne aktu prawnego, który stosują (rodzaj publikatora, jego rocznik, numer i pozycję). Zastosowanie wspomnianych skrótów nie stanowi więc żadnego uchybienia formalnego, tym bardziej zaś takiego, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tekście wcześniej cytowanego art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej ustawodawca przewidział expressis verbis jedynie dwie przesłanki, których zaistnienie upoważnia do wymeldowania: 1) opuszczenie miejsca pobytu (w sprawie chodzi o pobyt stały); 2) niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Nie można kwestionować spełnienia w rozpoznawanym wypadku drugiego wymogu, skoro strona odmawia dobrowolnego wymeldowania się. Natomiast przy ocenie zaistnienia pierwszej przesłanki wypada mieć na uwadze niemal jednolite stanowisko judykatury i doktryny, zgodnie z którym wymeldowanie jest uzasadnione wyłącznie przy wykazaniu cech: trwałości i dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu. Sąd stwierdza, że ustalenia faktyczne tej konkretnej sprawy w pełni uzasadniały stanowisko organów, iż skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła miejsce swojego dotychczasowego zameldowania na pobyt stały. W skardze przyznano wprost, że od września [...] strona w znaczny sposób ograniczyła przebywanie w lokalu swojego zameldowania, ponieważ zamieszkała tam konkubina jej byłego męża. Wynika z tego niedwuznacznie, że sama podjęła taką właśnie decyzję. Fakt nieprzebywania w tym mieszkaniu znajduje dodatkowe potwierdzenie w następujących dowodach, zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie, przywołanych (co wymaga niezwłocznego zaakcentowania) w uzasadnieniach decyzji organu pierwszej lub drugiej instancji: 1) stwierdzenie w pozwie rozwodowym strony skarżącej (data wpływu do Sądu Okręgowego we W – [...] r.), że "mieszka na stałe w N., tam uzyskując środki na swoje utrzymanie"; 2) pismo Komendanta Komisariatu Policji w B z dnia [...] r., zawierającego informację, że skarżąca nie przebywa pod adresem S W [...], lecz mieszka we W; 3) protokół z oględzin mieszkania (przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika zainteresowanej w dniu [...] r.), w czasie których: • stwierdzono, że znajdują się tam przedmioty majątku dorobkowego stron, • stwierdzono dawno nieużywaną odzież skarżącej, • nie stwierdzono ani kosztowności, ani też dokumentacji medycznej, pozostawionej tam rzekomo przez zainteresowaną, • wnioskodawca (w niniejszej sprawie) oświadczył, że skarżąca może zamieszkać w lokalu, bo jest tam dużo miejsca; 4) zeznania wszystkich świadków przesłuchanych w sprawie (nazwiska i szczegółową treść zeznań wymieniono i opisano w uzasadnieniu jednej bądź drugiej decyzji), potwierdzające tylko to, ze strona skarżąca była widywana w miejscu zameldowania jedynie okazjonalnie (rzadko). Zdaniem Sądu – w świetle wszystkich tych okoliczności, uwzględniając ponadto czynnik czasu – organy meldunkowe trafnie oceniły, że skarżąca trwale opuściła miejsce dotychczasowego zameldowania na pobyt stały, pod którym to pojęciem prawodawca rozumie "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania" (art.. 6 ust. 1 ustawy ewidencyjnej). Co prawda zainteresowana ustawicznie werbalizuje swój zamiar dalszego pobytu w spornym mieszkaniu, w żaden jednak sposób zamiaru tego nie manifestuje stosownymi czynnościami faktycznymi. Tymczasem podkreśla się konieczność oceny deklarowanego zamiaru w kontekście kryteriów obiektywnych (por. choćby Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, Warszawa 2006, s. 65). Chodzi o uwzględnienie – przy dokonywaniu oceny w tym względzie – takiego zachowania osoby fizycznej, które wskazuje na rzeczywiste (a nie tylko deklarowane werbalnie) powiązanie działalności (sytuacji) życiowej tej osoby z określonym miejscem. Takie okoliczności wskazano przykładowo w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wojewody (osoba mieszka w określonym lokalu, nocuje tam, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty). Za tego typu przejawy nie mogą być w każdym razie uznane jedynie okazjonalne wizyty, realizowane wyłącznie w celu zabrania określonych przedmiotów i dokumentów. Skarżąca przeczy też twierdzeniu organów, że doszło do dobrowolnego opuszczenia przez nią miejsca zameldowania. Równie gołosłownie. Postępowanie wyjaśniające potwierdziło co prawda fakty wejścia przez nią do spornego lokalu w asyście funkcjonariuszy policji. Wyłącznie jednak w celu zabrania rzeczy i dokumentów, a nie z zamiarem przywrócenia utraconego (jakoby przymusowo) posiadania. Wiarygodność twierdzenia zainteresowanej o rzekomym utrudnianiu jej pobytu w mieszkaniu przez byłego męża, musi zresztą budzić wątpliwości, zwłaszcza w konfrontacji z postawą manifestowaną przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie. Wspomniano już, że zdeklarował on (w czasie oględzin lokalu), iż skarżąca może w nim ponownie zamieszkać, gdyż jest tam dużo miejsca. Z propozycji tej strona nie skorzystała. Dobrej woli jej byłego męża dowodzi ponadto złożony przez niego wniosek o umorzenie postępowania w sprawie o wymeldowanie. Do umorzenia nie doszło ze względu na odmowę zgody przez pełnomocnika skarżącej (en aspekt zaakcentował organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia). Trzeba wreszcie przyznać rację obu organom meldunkowym, kiedy zwracają one uwagę na to, że mimo twierdzeń o rzekomo przymusowym opuszczeniu mieszkania, w którym była zameldowana, zainteresowana nie wykorzystała żadnych środków prawnych, dzięki którym mogłaby tam wrócić, w szczególności powództwa posesoryjnego z art. 344 kodeksu cywilnego. Tymczasem takie kroki mogły co najmniej uprawdopodobnić twierdzenie, iż została ona zmuszona lokal ten opuścić, mimo że było to sprzeczne z jej rzeczywistym zamiarem. W konkluzji należy podzielić zapatrywanie Wojewody D, w myśl którego, odmowa wymeldowania – w kontekście tych konkretnych realiów sprawy – powodowałaby utrzymanie fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Pogląd ten jest tym bardzie uzasadniony w niniejszym przypadku, jeśli zważyć (co także słusznie podkreślił organ odwoławczy) specyficzną rolę zameldowania i wymeldowania. Są to jedynie akty rejestracji pobytu i opuszczenia lokalu, nie mające żadnego bez wpływu na istnienie (czy też wygaśnięcie) podmiotowych praw przysługujących ewentualnie stronom do tego lokalu (por. art. p ust. 2b ustawy ewidencyjnej). Ponieważ Sąd nie stwierdził w rozpoznanym przypadku naruszenia prawa przez organy meldunkowe, przeto zobligowany był skargę oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tak też orzeczono.