II OSK 1520/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 685/09 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w stosunku do obiektów budowlanych znajdujących się na działce przy ul. [...] w B. Prezydent Miasta Białegostoku wydał w 1998 r. kilka decyzji nakazujących doprowadzenie zabudowy działki do stanu zgodnego z prawem. Jednym z takich rozstrzygnięć była decyzja z [...] marca 1998 r. nr [...], którą ww. organ nakazał S. K. rozbiórkę dobudowanej części pawilonu handlowego o pow. 6,7 m2 z przeznaczeniem na zaplecze magazynowe. W dniu 22 czerwca 1998 r. wystosowano do zobowiązanej upomnienie, które okazało się bezskuteczne i spowodowało wystawienie w dniu 22 lipca 1998 r. tytułu wykonawczego, a następnie wydanie w dniu 22 września 1999 r. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.586, 20 zł. W dniu 17 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku jako organ egzekucyjny został poinformowany przez pełnomocnika S. K. – M. K., że zobowiązana aktem notarialnym z [...] czerwca 2005 r. sprzedała D.K. nieruchomość przy ul. [...] w B. W związku z powyższym postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec S. K. wskazując, że własność nieruchomości ze znajdującym się na niej obiektem podlegającym nakazowi rozbiórki została przeniesiona na inną osobę, co powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji przeciwko byłemu właścicielowi. Wskazany organ w dniu [...] listopada 2008 r. wystawił upomnienie nr [...] znak [...], w którym wezwał D. K. do wykonania obowiązku rozbiórki części pawilonu handlowego o pow. 6,7 m2 z przeznaczeniem na zaplecze magazynowe usytuowanego na działce przy ul. [...] w B. – w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Z uwagi na niezastosowanie się do upomnienia, w dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wystawił przeciwko D. K. tytuł wykonawczy nr [...]. Zarzuty od powyższego tytułu wykonawczego złożyła D. K. wskazując, że nieruchomość przy ul. [...] w dniu nabycia przez nią była już obciążona kilkoma obowiązkami rozbiórek znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych, w tym części pawilonu handlowego objętego sporem w sprawie niniejszej. Wskazała, że nie jest w stanie ustalić zakresu i rozmiaru wykonanych samowolnie prac, bowiem jej kilkakrotne prośby o udostępnienie kopii decyzji rozbiórkowych oraz szkiców uzupełniających nie zostały przez organ uwzględnione. Podniosła, że uzyskanie ww. dokumentów jest jej niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku. Pismo jednakowej treści odnosiło się do wszystkich postępowań egzekucyjnych prowadzonych w przedmiocie wydanych w 1998 r. nakazów rozbiórki. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku nie uwzględnił zarzutów. Podniósł, że odpis decyzji nakazującej rozbiórkę z 1998 r. został jej doręczony jako załącznik do upomnienia nr [...] z [...] listopada 2008 r. wzywającego do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków, natomiast o braku obowiązku przesyłania przez Inspektorat dokumentacji nakazanej rozbiórki została również informowana. Organ wskazał, że żadna z okoliczności podniesionych przez zobowiązaną nie spełnia warunku skutecznego zarzutu z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie pismem z tej samej daty wezwał zobowiązaną między innymi do wskazania konkretnej dokumentacji w aktach sprawy, wydania której kopii żąda. Zażalenie na powyższe postanowienie nieuwzględniające zarzutów złożyła D. K. wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zobowiązanie organu egzekucyjnego do wydania kompletu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji zawierającej nakaz rozbiórki wraz z załącznikami w postaci dokumentacji rysunkowej. Jako główny zarzut zażalenia podniosła niemożność przystąpienia do wykonania nakazu rozbiórki z uwagi na niezapoznanie się z treścią decyzji rozbiórkowej, w szczególności z jej częścią rysunkową (szkicem), co jest spowodowane nieudostępnieniem jej przedmiotowej dokumentacji przez organ. Wskazała na znaczny zakres prac rozbiórkowych, mogących być wykonanymi wyłącznie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i przy użyciu specjalnego sprzętu. Z uwagi na powyższe podniosła, że istotne jest ustalenie, na podstawie zażądanej, a nieudostępnionej dokumentacji, szczegółowego zakresu prac. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organ przedstawił obszernie dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że przedstawione przez zobowiązaną zarzuty nie mieszczą się w regulacji art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że w sprawie nie zachodzi podmiotowa lub przedmiotowa niedopuszczalność egzekucji, co uniemożliwia umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ podniósł, iż co prawda w stosunku do zabudowy przy ul. [...] wydanych zostało pięć egzekwowanych decyzji, to jednak nieuzasadnione pozostają twierdzenia strony o niemożności ustalenia zakresu egzekucji czy niebezpieczeństwa nieprawidłowego wykonania rozbiórki, skoro wykonanie tego obowiązku można powierzyć osobom o stosownych uprawnieniach. Organ zaprzeczył, iż nieudostępniono stronie żądanych przez nią dokumentów. Jak wskazał, do wydanego nakazu rozbiórki nie sporządzano szkicu uzupełniającego czy dodatkowego rysunku, zaś na wezwanie organu I instancji o sprecyzowanie dokumentów, które objęto żądaniem wydania z 29 września 2005 r. – strona nie odpowiedziała. Podniósł, że strona, jako następczyni prawna pierwotnie zobowiązanej – miała prawo wglądu do akt sprawy, również w zakresie akt postępowania toczącego się pierwotnie z udziałem S. K. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do sądu administracyjnego D. K. wnosząc o jego uchylenie i o uchylenie orzeczenia organu I instancji jako naruszających art. 9 i art. 73 k.p.a. Skarżąca powtórzyła argumenty dotychczas powoływane w zarzutach i zażaleniu, zgodnie z którymi, jej zdaniem, nie może przystąpić do wykonania nakazu rozbiórki do momentu otrzymania potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów decyzji rozbiórkowej – bowiem nie jest w stanie ustalić prawidłowego zakresu rozbiórki, co – przy jej wykonaniu narażonym na niebezpieczeństwo nieprawidłowości – spowoduje dodatkowe koszty. Podniosła nieprzychylność pracowników urzędu. Wskazała, że jej zdaniem nie powinna być obciążona obowiązkiem rozbiórki w sytuacji, gdy nie była inwestorem samowolnych obiektów, a jedynie zakupiła działkę, na której je wzniesiono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wskazał tytułem ustosunkowania się do zarzutów skargi, że D. K. nabywając nieruchomość obciążoną obowiązkiem rozbiórki – stała się stroną postępowań egzekucyjnych z mocy prawa. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej jest wydane w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym postanowienie o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Co prawda skarżąca nie wymieniła w zarzutach przepisu art. 33 u.p.e.a., jednak z treści skargi można wywieść, iż kwestionuje wykonalność nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, co odpowiada treści art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Podnosi bowiem, iż nie posiada potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowych oraz dokumentacji rysunkowej precyzującej zakres prac rozbiórkowych nakazanych decyzją. Sąd podkreślił, że niewykonalność obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym ma miejsce wówczas, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania w sensie obiektywnym, przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia dla wykonalności obowiązku pozostają takie okoliczności jak koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. O trwałej niewykonalności można mówić wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowiska jej adresatów i zainteresowanych odnośnie zasadności obowiązku i chęć utrzymania dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Wskazano również, że skarżąca otrzymała dokumenty niezbędne do wykonania obowiązku rozbiórki w zakresie określonym decyzją z [...] marca 1998 r. tj. otrzymała wraz z upomnieniem odpis prawomocnej decyzji rozbiórkowej (vide k. 11 i 12 akt adm.) oraz doręczono jej tytuł wykonawczy, w którego pkt 25 czytelnie i jednoznacznie określono treść obowiązku (k. 21 akt adm.). Organ nie miał obowiązku doręczać skarżącej z urzędu innej dokumentacji z akt sprawy administracyjnej. Jeżeli skarżąca potrzebowała zapoznać się z dokumentacją sprawy, to nie było przeszkód, by jako aktualna strona postępowania egzekucyjnego zażądała akt do wglądu w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca domagała się co prawda już w 2005 r. wydania z akt sprawy dokumentów (k. 7 akt adm.), lecz dopiero w 2008 r. udokumentowała przymiot strony – następstwo prawne po S. K. Natomiast po przejściu obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego na skarżącą i przyznaniu jej przymiotu strony – była wzywana przez organ I instancji pismem z 3 czerwca 2009 r. do sprecyzowania, jakiej dokumentacji rysunkowej wydania żąda oraz czy żąda również wydania drugiej kopii decyzji rozbiórkowej (k. 26). Z akt nie wynika, by ww. udzieliła na powyższe wezwanie odpowiedzi. W tych okolicznościach nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 9 i art. 73 k.p.a. Odnośnie zarzutu, iż brak jest podstaw do egzekwowania od skarżącej obowiązków rozbiórkowych w sytuacji, gdy nabyła nieruchomość wraz z nielegalnie wzniesionymi obiektami Sąd wskazał na przepis art. 28a u.p.e.a. Stosownie do jego treści w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powyższy przepis dotyczy przypadku, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Wówczas obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć nadto należy, iż skarżąca we wszystkich pięciu postępowaniach egzekucyjnych składała łączne, jednobrzmiące pisma procesowe, co świadczy o braku różnicowania spraw i nieczynieniu identyfikacji postępowań. W sprawie niniejszej obowiązek egzekucyjny był określony czytelnie i jasno – dotyczył zaplecza magazynowego pawilonu handlowego o powierzchni 6,7 m2. Decyzja administracyjna z [...] marca 1998 r. nie odnosi się do żadnych szkiców czy rysunków, których brak uczyniłby niemożliwym wykonanie nałożonego obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy niniejszy przepis zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków jak również powinny one czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z nieznajomości prawa i w tym celu obowiązane są do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis nakłada na stronę uprawnienie żądania wydania z akt jej sprawy uwierzytelnionych odpisów, a czego organ administracji publicznej, mimo wielokrotnych próśb skarżącej nie uczynił, co uniemożliwiło jej wykonanie obowiązków nałożonych decyzjami. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis gdyż nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków podczas gdy powinny one czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z nieznajomości prawa i w tym celu obowiązane są do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak niewadliwie ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżąca otrzymała dokumenty niezbędne do wykonania obowiązku rozbiórki w zakresie określonym decyzją w postaci odpisu prawomocnej decyzji rozbiórkowej oraz tytułu wykonawczego w którym określono treść nałożonego obowiązku. Ponadto strona miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania egzekucyjnego w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przejściu obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego na skarżącą i przyznaniu jej przymiotu strony, była ona wzywana przez organ administracji publicznej do sprecyzowania jakiej żąda dokumentacji, jednakże nie ustosunkowała się ona do tego wezwania. Tym samym uznać należało, że skarżąca nie wykazała na czym polegać miało naruszenie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 9 k.p.a. Wynikający z treści tego przepisu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie jest przy tym naruszony w sytuacji, gdy zakres żądanych informacji wynika z doręczonych stronie dokumentów. Zakres nałożonych na skarżącą obowiązków nie powinien przy tym budzić wątpliwości osób posiadającym stosowne uprawnienia do wykonania takich prac, a jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żądane dokumenty były jej niezbędne w celu przedłożenia ich osobom posiadającym stosowne uprawnienia do wykonywania powyżej opisanych prac. Brak sprecyzowania żądania w zakresie wydania odpisów dokumentów sprawia również, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zostało naruszone jej uprawnienie do żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ulega również wątpliwości, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następczynię prawną zobowiązanej zgodnie z treścią art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła również stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie odnosi się do żadnych szkiców czy rysunków, których brak uczyniłby niemożliwym wykonanie nałożonego obowiązku Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjna oddalił.