II SO/Kr 11/20

SENTENCJA Kraków, dnia 24 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. wniosku K. R. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] w K. za nieprzekazanie sądowi skargi postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. K. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o wymierzenie [...] w K. grzywny, wobec nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, która to skarga została złożona dnia 16 lipca 2020 r. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor [...] w K. wniósł o niewymierzanie grzywny podnosząc, że organ powziął informację o wpłynięciu skargi pod koniec września 2020 r. Z uwagi na ograniczenia kadrowe związane z covid-19 spowodowane pracą zdalną organ nie odbierał korespondencji przesłanej drogą ePuap. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429 – u.d.i.p.) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. (M.P. z 2020 r., poz. 174), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 4918,17 zł. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. W judykaturze konsekwentnie wskazuje się, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA - w sprawie dotyczącej innego wniosku K. R. - z dnia 29 października 2019 r., sygn. I OZ 1024/19). Podsumowując, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Podnieść także należy, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Sąd stosując art. 54 § 2 P.p.s.a. winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 P.p.s.a. Jeszcze raz wskazać należy, że wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OZ 585/20 użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że Sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. W niniejszej sprawie złożono wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] w K.. Skoro [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to wniosek o wymierzenie ww. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalny. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w zakreślonym ustawą terminie nie było efektem celowego działania organu. Sąd przyjął w tym zakresie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek. Wykazywane okoliczności w postaci świadczenia pracy przez zatrudnione osoby w formie pracy zdalnej, przy uwzględnieniu braków kadrowych wywołanych pandemią, uzasadniać mogą problemy w kontrolowaniu wpływu pism składanych drogą elektroniczną. Ponadto Sąd zważył, że udzielenie informacji publicznej przez Dyrektora [...] stanowi incydentalną aktywność tego podmiotu i niewielkie doświadczenie w tego typu sprawach może też do pewnego stopnia tłumaczyć brak sprawności w działaniu. Należy przy tym wskazać, że skarżący, reprezentowany każdorazowo przez tego samego pełnomocnika, ma bogate doświadczenie w sprawach sądowoadministracyjnych, albowiem z jego inicjatywy przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju, prowadzonych było już kilkadziesiąt spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach skarżący skwapliwie korzysta również z możliwości dyscyplinowania organów, które uchybiają terminowi dokonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., w drodze wniosku o wymierzenie grzywny. Istotne jest przy tym, że są to w znakomitej większości organy takie jak dyrektorzy: galerii sztuki, filharmonii, szkół i przedszkoli, którzy – jak pokazuje praktyka – często nie dysponują odpowiednim zapleczem administracyjnym, pozwalającym na sprawne załatwienie wniosków i występowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Działanie Dyrektora [...] w K. z całą pewnością nie miało charakteru intencjonalnego. Wreszcie nie można również stracić z pola widzenia, że organ po dostrzeżeniu swojego uchybienia niezwłocznie przekazał wymagane dokumenty do sądu, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tych względów oraz mając na uwadze dyscyplinująco - restrykcyjny charakter omawianej instytucji Sąd stwierdził, że niecelowym jest nałożenie na Dyrektora [...] w K. grzywny.