I SAB/Wr 30/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi H. M. M. E. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej H. M. M. E. sumę pieniężną w wysokości 500,00 zł (pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej H. M. M. E. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. M. M. E. jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. H. M. M. E. – obywatel E. (dalej: Strona, Skarżący) złożył w dniu 15 maja 2019 r. do Wojewody D. wniosek o pobyt czasowy. Do wniosku załączył dokumenty: kserokopię paszportu, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, umowę najmu lokalu mieszkalnego, kserokopię karty pobytu. Pismem z 15 maja 2019 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia ustala się na 15 listopada 2019 r. Pismem z 26 lipca 2019 r. Strona uzupełniła dokumentację przedkładając: korektę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w części dotyczącej głównego celu pobytu, informację dot. prowadzenia działalności gospodarczej, CIT-8 za 2018 r., sprawozdanie za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., sprawozdanie za okres 1 stycznia 2019 r. – 30 kwietnia 2019 r., bilans dla małych jednostek – sprawozdanie, KRS, zaświadczenie o niezleganiu w podatkach firmy A Sp. z o.o., zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach E. H., umowę z biurem rachunkowym, umowę sprzedaży udziałów z 29 listopada 2017 r., uchwałę z dnia [...]. Pismem z 31 lipca 2019 r. Strona uzupełniła dokumentację przedkładając: kserokopię umowy o pracę, aneks do umowy o pracę, informację z ZUS, zezwolenie na pracę typu [...], decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, decyzję z [...]. Pismem z 29 sierpnia 2019 r. Skarżący przedłożył dwie faktury. Kolejno pismem z 23 września 2019 r. Strona wniosła prośbę o przyspieszenie zakończenia toczącego się postępowania. W dniu 19 listopada 2019 r. (po 6 miesiącach od złożenia wniosku) do organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 17 stycznia 2020 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia ustala się na 17 marca 2020 r. oraz zobowiązał do uzupełnienia dokumentów w niniejszej sprawie. Pismem z 7 lutego 2020 r. Skarżący przedłożył: zezwolenie typu [...] nr [...], zezwolenie typu [...] nr [...], umowę najmu nieruchomości, akt notarialny Rep nr [...]. Następnie pismem z 5 lutego 2020 r. (10 lutego 2020 r. data wpływu do organu) Skarżący przedłożył: wyciąg z rachunku bankowego, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, protokół, uchwałę firmy A Sp. z o.o., 3 egzemplarze umowy o pracę, umowę handlową, fakturę, umowę sprzedaży odpadów, fakturę, umowę spółki. Kolejno pismem z 20 lutego 2020 r. Strona przedłożyła: rachunek zysków i strat, bilans – sprawozdanie, zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS, umowę najmu lokalu, pełnomocnictwo. Pismem z 3 kwietnia 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu uznając je za zasadne. Organ administracji zauważył, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Decyzją z [...] Wojewoda D. udzielił Skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W konkluzji Strona wniosła o: zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, przyznanie zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym za udział w sprawie pełnomocnika. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania z wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, a przewlekłość ta – ma w ocenie Sądu charakter rażący. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów z art. 35 k.p.a., obowiązków jakie nakłada art. 36 k.p.a. oraz poszanowanie zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że art. 12 k.p.a. obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że organy powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie zmierzają do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 – 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zatem bez zbędnej zwłoki powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest również art. 36 K.p.a. stanowiący, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, pouczając jednocześnie o prawie do wniesienia ponaglenia ( art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu – w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, argumentacja zarzutów przedstawionych w skardze wskazują na to, że przez 14 miesięcy tj. od 15 maja 2019 r. do dnia wniesienia skargi tj. 2 lipca 2020 r. Wojewoda D. nie wydał decyzji i nie podjął w sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego nie należy do spraw szczególnie skomplikowanych, wymagających szerokiego postępowania dowodowego, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Skarżący złożył 15 maja 2019 r. załączając do wniosku niezbędne dokumenty. Tego dnia organ poinformował Skarżącego o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy na dzień 15 listopada 2019 r. Przez 6 miesięcy Skarżący nie uzyskał żadnych informacji o statusie swojej sprawy, ani o przyczynach zwłoki. W związku z czym pismem z 19 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie. Pierwsza reakcja organu i podjęcie jakichkolwiek działań nastąpiło dopiero 17 stycznia 2020 r. i było to wystąpienie o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Nadto pismem z 17 stycznia 2020 r. poinformował organ Skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 17 marca 2020 r. Podkreślić przy tym należy, że organ nie wskazał tym samym Stronie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Następnie, dopiero 3 kwietnia 2020 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a więc po ponad 4 miesiącach od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publiczne Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy, w której nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendantem oddziału Straży Granicznej, komendantem wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który wielokrotnie przekroczył ustawowy (nawet wydłużony) termin załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 k.p.a, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek Skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Sąd uznał przy tym, że żądana przez Skarżącą kwota jest zdecydowanie wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie (pkt V sentencji wyroku). Wobec wydania przez organ decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem Strony, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).