III OW 20/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie opłaty produktowej postanawia: wskazać Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...], w przedmiocie wniosku P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o udzielenie ulgi w opłacie produktowej za lata 2016, 2017 i 2018 (umorzenie opłaty za rok 2016 i 2017 oraz umorzenie w całości odsetek za zwłokę od opłaty produktowej za rok 2018), o której mowa w ustawie z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1466, ze zm.; dalej: "u.o.z.s.e.e."), przez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku GIOŚ wskazał, że wnioskiem, który wpłynął do Marszałka Województwa [...] 10 grudnia 2021 r., P. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o: a) umorzenie opłaty produktowej za lata 2016 i 2017, b) umorzenie w całości odsetek za zwłokę od opłaty produktowej za lata 2018, 2019 i 2020, c) rozłożenie na raty opłaty produktowej za lata 2018, 2019 i 2020 na 4 raty równe raty płacone w odstępie rocznym, pierwsza rata płatna do końca czerwca 2022 r. Marszałek Województwa [...], biorąc za podstawę art. 237a, art. 237d i art. 237e ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) oraz art. 133 u.o.z.s.e.e., w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał pismem z 25 stycznia 2022 r. Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wniosek strony w zakresie obejmującym lit. a) tj. opłat produktowych za zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny za 2016 r. i 2017 r. oraz częściowo lit. b (tj. w zakresie ww. opłaty za 2018 r.). Marszałek Województwa [...] właściwość GIOŚ do umorzenia opłaty produktowej za lata 2016 i 2017 oraz umorzenia odsetek za zwłokę od opłaty produktowej za rok 2018, opiera na tym, że zgodnie z art. 237a, art. 237d ustawy o odpadach, wprowadzający sprzęt obowiązani do sporządzania sprawozdań w zakresie sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zużytego sprzętu, sporządzają je i składają za lata 2016- 2017, stosując przepisy dotychczasowe, czyli sprawozdania te składane był do GIOŚ. Organ ten zauważył również, że sprawozdania za rok 2018 także składane były do GIOŚ. Zdaniem Marszałka Województwa [...] ustawodawca przesądził w ten sposób, że do złożonych ww. zbiorczych zestawień danych i sprawozdań stosuje się przepisy dotychczasowe, co z kolei oznacza, że do sprawozdań za ww. okresy nie stosuje się m. in. art. 77 ust. 1 ustawy o odpadach, w myśl którego organem, który weryfikuje informacje zawarte w sprawozdaniach jest marszałek województwa. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie jest on organem właściwym do umorzenia opłat produktowych za lata 2016 i 2017 oraz umorzenia w całości odsetek za zwłokę od opłaty produktowej za rok 2018. Zgodnie z art. 72 ust. 2 u.o.z.s.e.e. wprowadzający sprzęt, który nie wykonał obowiązku osiągnięcia minimalnego rocznego poziomu zbierania zużytego sprzętu, poziomu odzysku lub poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zużytego sprzętu, jest obowiązany do wniesienia opłaty produktowej, obliczanej oddzielnie dla każdej grupy sprzętu, w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu zbierania, odzysku i przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zgodnie natomiast z art. 75 ust. 2 u.o.z.s.e.e. opłata produktowa jest wnoszona bez wezwania na odrębny rachunek bankowy właściwego urzędu marszałkowskiego w terminie do dnia 15 marca roku następującego po roku kalendarzowym, którego opłata dotyczy. Ustawodawca więc wyraźnie wskazał, że organem właściwym w zakresie poboru tej opłaty jest marszałek województwa, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. W art. 77 ust. 1 u.o.z.s.e.e, wskazano z kolei, że w przypadku nieuiszczenia opłaty produktowej albo wniesienia opłaty niższej od należnej marszałek województwa określa, w drodze decyzji, wysokość zobowiązania z tytułu opłaty produktowej, a w przypadku niewykonania tej decyzji marszałek województwa ustala, w drodze decyzji, dodatkową opłatę produktową w wysokości odpowiadającej 50% kwoty niewniesionej opłaty produktowej. Natomiast wpływy z tytułu opłaty produktowej oraz dodatkowej opłaty produktowej w wysokości 10% stanowią dochody budżetu samorządu województwa z przeznaczeniem na koszty egzekucji należności z tytułu opłaty produktowej oraz dodatkowej opłaty produktowej i obsługę administracyjną systemu tych opłat. Nie są to więc wpływy, które w jakikolwiek sposób Główny Inspektor Ochrony Środowiska by określał lub, w których by partycypował, w odróżnieniu do Marszałka Województwa [...]. W piśmie przesyłającym wniosek strony Marszałek Województwa [...] wskazuje również, że GIOŚ jako organ odpowiedzialny za przyjmowanie od przedsiębiorców sprawozdań dotyczących sprzętu i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz weryfikujący prawidłowość zawartych w nich informacji, a co za tym idzie posiada na tej podstawie kompetencje w zakresie opłat produktowych. Okoliczność ta nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie, gdyż co prawda GIOŚ na podstawie przepisów przejściowych wskazanych w art. 237a, 237d i 237e ustawy o odpadach wyznaczony był przez ustawodawcę w okresie przejściowym do przyjmowania sprawozdań dot. sprzętu i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego za lata 2016, 2017 i 2018, ale z tego tytułu nie był władny określać wysokość zobowiązania z tytułu opłaty produktowej. Przyjmując takie dokumenty GIOŚ oczywiście weryfikował zawarte w nich informacje, ale nie w takim zakresie jak wyobraża to sobie Marszałek Województwa [...]. GIOŚ nie jest upoważniony na mocy u.o.z.s.e.e. do podważania informacji jakie przedsiębiorca umieścił w tych sprawozdaniach, np. informacji o masie wprowadzonego sprzętu i w konsekwencji określania wysokości opłaty produktowej, gdyż takie kompetencje zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.z.s.e.e. ma tylko właściwy marszałek województwa. Wprost również wynika z art. 78 u.o.z.s.e.e., że do należności z tytułu opłat produktowych oraz dodatkowych opłat produktowych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (w tym przepisy dotyczące ulg), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Nie było i nie jest przeszkodą w określeniu przez marszałka województwa wysokości opłaty produktowej dla danego wprowadzającego sprzęt, że sprawozdania za lata 2016-2018 składane były do GIOŚ, gdyż na każdą prośbę marszałków województw Główny Inspektor Ochrony Środowiska udostępniał, udostępnia i będzie takie dokumenty udostępniał. W treści pisma przesyłającego wniosek strony Marszałek Województwa [...] odnosi się także do postanowień art. 133 u.o.z.s.e.e. Artykuł ten odnosił się do wykonywania zadań marszałka województwa przez GIOŚ, ale tylko w okresie przejściowym (do czasu utworzenia BDO) i wyłączenie w zakresie przepisów art. 27-33 u.o.z.s.e.e. GIOŚ nigdy na podstawie art. 133 nie był organem właściwym do określania wysokości opłaty produktowej, o której mowa w Rozdziale 10 u.o.z.s.e.e., artykuły od 72 - 78. Na marginesie tylko dodać należy, że art. od 27 do 33 u.o.z.s.e.e. w związku z art. 133 odnosiły się do rozliczania przez GIOŚ zabezpieczeń finansowych wnoszonych przez wprowadzających sprzęt elektryczny i elektroniczny przeznaczony dla gospodarstw domowych, a nie każdy wprowadzający sprzęt wprowadza na rynek sprzęt przeznaczony do takich zastosowań, tym bardziej nie określiła tego we wniosku strona, co powoduje zupełnie bezpodstawne powoływanie się przez organ samorządowy na te przepisy. Podkreślić trzeba, iż żaden przepis u.o.z.s.e.e. nie przesuwał obowiązku, o którym mowa w art. 77, czy art. 78 cytowanej ustawy na GIOŚ, co oznacza, że obowiązek ten od dnia wejścia w życie u.o.z.s.e.e., a więc od 1 stycznia 2016 r. jest wyłącznie obowiązkiem, za wykonanie którego odpowiedzialny jest, w badanej sprawie, Marszałek Województwa [...]. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do rozpatrzenia lit. a oraz częściowo lit. b (w zakresie należności za 2018 r.) wniosku o udzielenie ulgi w przedmiocie opłat produktowych za zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny złożonego przez Pana P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 237a i art. 237d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wprowadzający sprzęt obowiązani do sporządzania sprawozdań w zakresie sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zużytego sprzętu, sporządzają je i składają za lata 2016-2017, stosując przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. W konsekwencji powyższego sprawozdania za ww. lata należy składać do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Właściwość tego rganu obejmuje również rok 2018, co wynika z brzmienia art. 237e ustawy o odpadach. Ustawodawca przesądził zatem, że do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań stosuje się przepisy dotychczasowe. Konsekwencją powyższego jest m.in. to, że do sprawozdań za ww. okresy nie stosuje się m. in. art. 77 ust. 1 ustawy o odpadach, w myśl którego organem, który weryfikuje informacje zawarte w sprawozdaniach jest marszałek województwa. Skoro natomiast powołany przepis nie znajduje w odniesieniu do ww. sprawozdań zastosowania, ich weryfikacja powinna być dokonywana na zasadach dotychczasowych, a zatem przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Z powyższego wynika, że to do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska należy zarówno gromadzenie, jak i weryfikacja danych sprawozdawczych. Mając zatem na względzie fakt, że uprzednia weryfikacja jest warunkiem koniecznym określenia wysokości opłaty produktowej, nie może ulegać wątpliwości, że czynności te winny pozostawać w kompetencjach jednego organu. W świetle przedstawionej argumentacji, organem tym, w odniesieniu do sprawozdań (i wskazanych w nich opłat produktowych) za okresy do 2018 r. włącznie jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Powyższą właściwość GIOŚ potwierdza ponadto, w ocenie Marszałka Województwa [...] fakt, że - jak wynika z art. 133 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym - do czasu utworzenia BDO to właśnie w zakresie kompetencji GIOŚ znajdowały się sprawy dotyczące zabezpieczenia finansowego służącego rozliczeniu opłaty produktowej za ww. okresy. Z powyższego wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien dokonać, na podstawie dokumentów złożonych przez uczestnika postępowania, weryfikacji wysokości opłaty produktowej - w ramach postępowania o udzielenie ulg podatkowych. Jedynie na marginesie niniejszej sprawy Marszałek Województwa [...] poinformował, że uczestnik postępowania nie wpłacił na rachunek tut. urzędu ww. opłat. W opinii Marszałka nieuprawniony jest wniosek, że skoro marszałek województwa jest organem właściwym w zakresie poboru opłat produktowych wskazanych w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, to jest również właściwy w zakresie ich rozliczania. Podkreślenia zatem wymaga, że jedynie Główny Inspektor Ochrony Środowiska dysponuje dokumentami pozwalającymi na określenie wysokości opłat produktowych, co powinno oznaczać, że równocześnie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ulg podatkowych w zakresie ich dotyczącym. Odnosząc się z kolei do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r. II OW 32/19, na które powołuje się Główny Inspektor Ochrony Środowiska, podkreślił, że rozstrzygało ono wprawdzie spór kompetencyjny pomiędzy marszałkiem województwa a Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, wskazując marszałka województwa jako organ właściwy do wydania interpretacji indywidualnej, jednakże sprawa dotyczyła zagadnienia, które miało charakter abstrakcyjny. Stanowisko Sądu nie rozstrzygało zakresu obowiązku sprawozdawczego, jak również nie precyzowało, czy chodzi o obowiązek sprawozdawczy czy daninowy za konkretny okres rozliczeniowy. Tymczasem w niniejszej sprawie istota sporu kompetencyjnego koncentruje się na rozbieżnych stanowiskach organów co do tego, który z nich powinien rozpatrzyć wniosek w zakresie udzielenia ulg z tytułu opłat produktowych za zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny za 2016 r., 2017 r. oraz 2018 r., co jest ściśle związane właśnie z obowiązkami sprawozdawczymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że treść wniosku Spółki nie upoważnia do wnioskowania, że ma ona wątpliwości co do zakresu obowiązku sprawozdawczego, ani że chodzi o obowiązek sprawozdawczy czy też obowiązek daninowy za ten konkretny rok (2018). Ma rację Główny Inspektor Ochrony Środowiska, że do wydania interpretacji w tej sprawie analiza złożonych przez sprawozdawcę sprawozdań nie jest konieczna. Przedstawione Marszałkowi zapytanie dotyczy obowiązku daniowego ujętego, jak należy przyjąć abstrakcyjnie, aczkolwiek w odniesieniu do konkretnych produktów będących przedmiotem działalności przedsiębiorcy." Z treści przytoczonego powyżej fragmentu uzasadnienia postanowienia wynika, że w sprawie, w której zostało ono wydane, kwestia organu właściwego do ewentualnej weryfikacji złożonych przez podmiot sprawozdań była nieistotna. Powyższe pozwoliło m. in. w sposób jednoznaczny wyznaczyć marszałka województwa jako organ właściwy w zakresie wydania interpretacji indywidualnej, bez konieczności rozstrzygania kwestii dotyczącej sprawozdawczości oraz wynikających z tego dalszych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska swoje stanowisko, co do właściwości Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wniosku P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o udzielenie ulgi w opłacie produktowej za lata 2016, 2017 i 2018 (umorzenie opłaty za rok 2016 i 2017 oraz umorzenie w całości odsetek za zwłokę od opłaty produktowej za rok 2018), o której mowa w ustawie z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1466, ze zm.; dalej: "u.o.z.s.e.e.") opiera na art. 77 i art. 78 tej ostatniej ustawy. Twierdzi, że skoro zgodnie z art. 77 u.o.z.s.e.e. w przypadku nieuiszczenia opłaty produktowej albo wniesienia opłaty niższej od należnej, to marszałek województwa posiada kompetencje decyzyjne do określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty produktowej, a także marszałkowi przysługują uprawnienia organów podatkowych przy odpowiednio stosowanych przepisach działu III ordynacji podatkowej (art. 78 u.o.z.s.e.e.), to także marszałek województwa jest władny do udzielenia ulgi w opłacie produktowej za lata 2016, 2017 i 2018. Zauważyć jednak należy, że kompetencje decyzyjne marszałka województwa, wynikające z art. 77 u.o.z.s.e.e., wiążą się z obowiązkami sprawozdawczymi po stronie podmiotów do tego zobowiązanych, na gruncie art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu GIOŚ nie kwestionuje, że na podstawie przepisów "wskazanych w art. 237a, 237d i 237e ustawy o odpadach wyznaczony był przez ustawodawcę w okresie przejściowym do przyjmowania sprawozdań dot. sprzętu i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego za lata 2016, 2017 i 2018." Natomiast z art. 133 ust. 1 u.o.z.s.e.e. wynika, że "Ilekroć w art. 27-33 jest mowa o marszałku województwa, do czasu utworzenia Bazy danych, o której mowa w art. 79 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108, rozumie się przez to Głównego Inspektora Ochrony Środowiska." Z tego wynika, że kompetencje, jakie na gruncie art. 33 u.o.z.s.e.e. posiada marszałek województwa, w okresie przejściowym posiadał Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Wśród tych kompetencji było więc rozliczanie zabezpieczenia i wydawanie decyzji w tym zakresie, nie wyłączając decyzji z art. 77 ust. 1 (art. 33 ust. 1-5 u.o.z.s.e.e.). Jeśli więc obowiązek sprawozdawczy w okresie przejściowym za lata 2016, 2017 i 2018 zobowiązane do tego podmioty miały wykonywać stosując przepisy dotychczasowe i wobec Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to należy przyjąć, że na gruncie art. 133 ust. 1 w zw. z art. 33 u.o.z.s.e.e. to również Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest właściwy do rozpoznania wniosku [...] którego wniosek dotyczył opłaty produktowej za okres przejściowy. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy w sprawie.