III SAB/Kr 91/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak – Sudyka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Pałacu Młodzieży w przedmiocie nierozpoznania odwołania z dnia 28 października 2019 r. I. stwierdza, że Dyrektor Pałacu Młodzieży dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Pałacu Młodzieży nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Pałacu Młodzieży do wydania, w terminie trzydziestu dni od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, aktu administracyjnego w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 28 października 2019 r. IV. zasądza od Dyrektora Pałacu Młodzieży na rzecz skarżącego G. M. kwotę 100 (słownie stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżący – G. M. – pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. wniósł, "...na podstawie art. 50. 1, w zw. z art 3 ust. 2 pkt 8 w zw. Art 52 par, art. 53 par. 2b, art 54 par. 1 oraz art 57 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym..." skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez Dyrektora Pałacu Młodzieży. Skarżący, na podstawie "...art. 57 par 1 pkt 3 PPSA...", zarzucił Dyrektorowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 12 §1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Dyrektora Pałacu Młodzieży. Wniósł zatem o stwierdzenie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzenia sprawy i niezałatwienia jej w terminie. Poinformował jednocześnie, że do dnia złożenia skargi, skarżący nie został poinformowany o przekazaniu ponaglenia do drugiej instancji, Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w prawem przewidzianym terminie "...od daty prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy." Wniósł o stwierdzenie, "...że działania organu Pałac Młodzieży poczynione są z rażącym naruszeniem prawa." Ponadto, "....na podstawie art. 199 i art. 200 PPSA wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych." W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego dziesięcioletni syn M. M. decyzją Komisji Rekrutacyjnej Pałacu Młodzieży (publicznej placówki oświatowej) został przyjęty jako wychowanek na zajęcia modelarskie na zasadzie kontynuacji zajęć na rok 2019/2020. Organ Pałac Młodzieży urzędową decyzją, jaką stanowi, zdaniem skarżącego - pismo z dnia 11 października 2019 r., znak [...], podjął decyzję o usunięciu jego syna M. z zajęć w Pałacu Młodzieży, a które było odpowiedzią na jego skargę złożoną w dniu 3 października 2019 r. do Dyrektora Pałacu Młodzieży za wyrzucenie syna z zajęć modelarskich przez nauczyciela prowadzącego zajęcia. W dniu 4 października 2019 r. skarga , złożona do Dyrektora, została uzupełniona przez skarżącego. Wniósł on o jej rozpatrzenie w terminie 7 dni. Skarga dotyczyła naruszenia prawa wychowanka do uczestniczenia w zajęciach, na które został przyjęty w postępowaniu rekrutacyjnym (§ 66 pkt 9 Statutu Pałacu Młodzieży obowiązującego w momencie zdarzenia). Skarga dotyczyła również formy wyrzucenia jego syna z zajęć, która to forma w mojej ocenie naruszyła godność i prawa mojego syna. W odpowiedzi na skargę - piśmie z dnia 17 czerwca 2020 r. - organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając w sposób obszerny stan rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r., poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Dyrektora Pałacu Młodzieży . Sąd uznał, że skoro w świetle postanowień art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910, zwanej dalej Prawem oświatowym) dyrektorowi placówki przyznano kompetencje w drodze decyzji, do skreślenia ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie placówki, a Statucie Pałacu Młodzieży przyznano także kompetencje dyrektorowi do skreślenia w drodze decyzji z listy wychowanków w przypadku rażącego naruszenia obowiązków wychowanka (Rozdział 3 § 19 pkt 20 i § 69 pkt 3 Statutu), w tym obowiązku systematycznego i punktualnego uczęszczania na zajęcia (Rozdział 6, § 67 pkt 3 Statutu), to również i w tym zakresie możliwe i dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność Dyrektora Pałacu młodzieży do sądu administracyjnego. W związku z tym podlegała ona merytorycznej ocenie. Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu nie ocenia zatem zgodności z prawem wydanego przez organ aktu administracyjnego, lecz bada, czy w sytuacji obowiązku organu jego wydania, do tego doszło, czy też nie. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 11 października 2019 r. (k. 3 akt sądowych) Dyrektor Pałacu Młodzieży odpowiedział skarżącemu w trybie skargowym na złożoną przez niego skargę na niewłaściwe działanie nauczyciela. W ocenie Sądu skarżący błędnie uważa, że wskazane pismo jest decyzją administracyjną. Gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, tylko wówczas, gdy zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wprawdzie w piśmie z dnia 11 października 2019 r., zawarte jest oznaczenie organu, wskazano też adresata tego pisma, widnieje pod nim podpis osoby reprezentującej organ, to jednak brak w nim konstytutywnego elementu – rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia syna skarżącego z listy wychowanków. Skarżący uznając, że wskazane pismo jest decyzją, przeczy tym samym swoim zarzutom, w których podnosił bezczynność i przewlekły sposób prowadzenia przedmiotowej sprawy przez Dyrektora Pałacu Młodzieży. Pomimo tego Sąd uznał, że Dyrektor dopuścił się jednakże bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy wskazane pismo nie stanowi w istocie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 68 Prawa oświatowego, to obowiązkiem organu, przy zachowaniu minimum procedury, było w przypadku niewątpliwego złożenia przez skarżącego odwołania od wskazanego pisma (k. 4 akt sądowych) – wydać postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Dyrektor Pałacu Młodzieży choć nie jest stricte organem administracji publicznej, to niewątpliwie jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, a zatem taki obowiązek na nim spoczywał. Zdaniem Sądu Dyrektor był organem odwoławczym. Kwestia rozpoznania wskazanego odwołania nie jest bowiem tą, o której mowa w § 71 Statutu, gdyż sankcją za niewywiązywanie się z obowiązku uczestniczenia w zajęciach jest skreślenie z listy wychowanków w sytuacji spełnienia przywidzianych w regulacjach Statutu ku temu przesłanek. O konsekwencjach tych wyraźnie też jest mowa w skardze skarżącego na bezczynność Dyrektora. Mając powyższe na względzie, skoro Dyrektor Pałacu Młodzieży, jako organ odwoławczy, nie wydał tego aktu, to dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu zaniechanie organu w wydaniu tego aktu nie nosi jednak cechy rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów nie tylko, że musi być znaczne i niezaprzeczalne, ale być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest więc dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu sprawy. Zważywszy na szczególna pozycję Dyrektora Pałacu Młodzieży, jako placówki oświatowej, który jak podkreślono, jedynie funkcjonalnie jest organem administracyjnym w niektórym zakresie, Sąd uznał, że niewydanie tego aktu w okolicznościach sprawy i niewątpliwej reakcji na skargi skarżącego, nie mógł zostać oceniony jako kwalifikowana postać zaniechania działania Dyrektora w tym względzie. Wobec dopuszczenia się bezczynności Sąd zobowiązał zatem organ do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 28 października 2019 r. Stąd też orzeczenie Sądu w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w punkcie IV sentencji wyroku.