II OSK 3488/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/18 w sprawie ze skargi M. O. i R. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr DON.7101.156.2018.AFI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1490/18, oddalił skargę M. O. i R. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2018 r., znak: DON.7101.156.2018.AFI, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., nr 70/2018, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające M. O. i R. O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 6 września 2016 r., nr 163/2016, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego (szczelności) zbiorników na nieczystości ciekłe stanowiących urządzenia techniczne związane z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. [...] w miejscowości K. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyły M. O. i R. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżące nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżące wskazały, że jako następczynie prawne po zmarłej B. O. posiadają interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu weryfikację decyzji PINB z dnia 6 września 2016 r. Powołały się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zagadnienia statusu strony postępowania (art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.) i następstwa prawnego (art. 30 § 4 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność stanowisk, dotycząca sposobu postępowania organu administracyjnego, gdy w toku prowadzonego postępowania umiera jedna z jego stron. W wyroku z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 438/21, który dotyczy zasadniczo kwestii zawieszenia postępowania, ale odnosi się do kwestii następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym i sposobu jego ustalania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w części orzeczeń (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/15, LEX nr 2338405) sądy przyjmowały, że ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają by w przypadku śmierci strony określone osoby legitymowały się stosownym dokumentem potwierdzającym fakt dziedziczenia po zmarłej stronie, to wystarczy by żyjące osoby zainteresowane wskazały organowi osoby, które - ich zdaniem - są spadkobiercami, albo by organ sam takich osób poszukiwał. W sytuacji, gdy nie można było w powyższy sposób ustalić spadkobierców, albo organ powziął wiadomość o istnieniu sporu, dotyczącego spadkobrania po zmarłej stronie, to zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. W drugiej grupie orzeczeń sądy administracyjne stały na stanowisku, że organ administracyjny nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń potencjalnych jej następców prawnych bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego, domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy (zob. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00; z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08; z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1577/15; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 458/15; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2933/16; z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1977/18). Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie formułują wprost obowiązku by osoba zgłaszająca się lub wskazana jako spadkobierca zmarłej strony legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia, to jednak skoro w przepisie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mowa jest o "spadkobiercach", a ustalenie ich, w związku z treścią art. 1025 § 2 k.c., jest dopiero możliwe w momencie wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub w momencie sporządzenia przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, to należy przyjąć, że do momentu wydania jednego z tych dwóch dokumentów, wspomniani spadkobiercy nie są ustaleni. Dodać też trzeba, że organ administracyjny nie może sam ustalić praw do spadku po zmarłej stronie, a zatem wezwanie spadkobierców, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a właściwie zawiadomienie następców prawnych zmarłej strony o toczącym się postępowaniu, nie jest w takiej sytuacji możliwe. Ponadto zwrócić należy także uwagę, że przedstawiona wyżej rozbieżność orzecznictwa nie odnosi się w zasadzie do postępowań, których przedmiotem są prawa rzeczowe do nieruchomości. W tym przypadku bowiem, z uwagi na charakter tych praw (skuteczność erga omnes) i konieczność zapewnienia pewności obrotu nieruchomościami, orzecznictwo jest raczej jednolite i wyraża stanowisko, że organ administracyjny nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń potencjalnych jej następców prawnych bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wywody wyrażone w przytoczonym wyżej wyroku NSA i stoi na stanowisku, że zasadniczo dowodem istnienia następstwa prawnego w przypadku śmierci strony może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Oczywiście wyjątkowo, jeżeli z innych dokumentów wynikałoby pośrednio, że określone osoby są spadkobiercami strony można dopuścić je do postępowania albo wszcząć z ich wniosku postępowanie, uznając, że posiadają one interes prawny w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podnieść należy, że skarżące kasacyjnie, powołując się na to, że są spadkobierczyniami B. O., będącej właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w K., żądają stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie osadników usytuowanych na działce nr [...]. W sprawie tej organy uznały, że wobec nie wykazania przez skarżące kasacyjnie, poprzez postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź poprzez notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, swego następstwa prawnego po zmarłej B. O., nie można im przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie wykazały swego interesu prawnego w sprawie. Stanowisko to trafnie zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś jest w rozumieniu art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro skarżące kasacyjnie wywodzą swój interes prawny z faktu dziedziczenia po matce nieruchomości, winny wykazać poprzez przedłożenie jednego z wyżej wskazanych dokumentów, że w drodze spadkobrania faktycznie są właścicielkami nieruchomości. W sprawie niesporne jest, że po zmarłej B. O. nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Ponadto z akt sprawy wynika, że zmarła pozostawiła także innych spadkobierców. W tej sytuacji jednoznaczne ustalenie następców prawnych B. O. niewątpliwie wymaga orzeczenia sądu powszechnego albo sporządzenia przez notariusza poświadczenia aktu dziedziczenia. Uwzględniając powyższe rozważania należy przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy prawidłowo organy odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odnośnie osadników na nieruchomości położonej na działce nr [...] w K. Wobec niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.