II OSK 1901/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. oraz T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 784/09 w sprawie ze skargi A.W. oraz T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.O. i T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni większej niż średnia w gminie Izabelin na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie wsi T. w gminie Izabelin wystąpili skarżący. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Wójt Gminy Izabelin odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zdaniem Wójta, w przypadku planowanego zamierzenia nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej nie służącej celom parku narodowego, na terenie którego znajduje się ten teren, sprzeciwia się art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium podkreśliło, że zdaniem organu I instancji, planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia m.in. wymogu dostępu do drogi publicznej. Analiza przekazanych akt sprawy, w ocenie organu II instancji, nie potwierdza takiego stanowiska. Organ II instancji wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja poprzedzona została nieprawomocnym postanowieniem Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego z dnia 4 grudnia 2008 r., uzgadniającym projekt odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu powyższe nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, ponieważ organ I instancji trafnie bowiem ustalił, że w przypadku planowanej przez odwołujących inwestycji budowlanej nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Ponadto w myśl art. 15 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Jednak –zgodnie z art. 140 k.c. – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Jedną z granic określonych przez ustawy, o których mowa w ostatnim z przytoczonych przepisów, stanowi dyspozycja art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, iż nie budzi wątpliwości, że teren planowanej inwestycji budowlanej leży w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego. Mają zatem do niego zastosowanie wszystkie przedstawione powyżej ograniczenia. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest dowodu, że teren planowanej inwestycji budowlanej był w dniu objęcia jego ochroną krajobrazową, tj. w dniu 9 marca 1959 r., wykorzystywany gospodarczo. Gdyby jednak nawet wykorzystywanie takie miało miejsce, to – zdaniem Kolegium – fakt ów dawałby dysponentowi terenu co najwyżej możliwość kontynuowania, nieprzerwanie po dniu 9 marca 1959 r., takiego wykorzystywania. Niedopuszczalna natomiast – w świetle niebudzącej wątpliwości treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody – byłaby w dacie obecnej budowa lub rozbudowa jakichkolwiek obiektów budowlanych niesłużących celom parku narodowego. W uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji skarżący podkreślili, że zarówno organ I, jak i II instancji, dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących, poprawna interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 1 powinna opierać się na zasadzie, iż art. 15 ust. 2 pkt 5 tworzy samodzielny wyjątek od generalnego zakazu. Skarżący wskazali, że jak jednoznacznie wynika z akt postępowania w tej sprawie, przedmiotowa działka jest objęta ochroną krajobrazową na podstawie art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jest przez nich wykorzystywana gospodarczo (jest ogrodzona, prowadzą na niej aktywnie gospodarstwo rolne) i jest ich własnością. Zdaniem skarżących art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody odnosi się nie do "terenów wykorzystywanych gospodarczo w dacie utworzenia parku narodowego", lecz operuje znacznie szerszym pojęciem "obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania", co zgodnie z zasadą najprostszej wykładni językowej należy rozumieć jako "w dacie obecnej". Podkreślili, że nie istnieje żaden przepis prawa zakazujący rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych położonych w parkach narodowych, niezależnie od tego czy były one wykorzystywane gospodarczo w dniu utworzenia parku narodowego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie stwierdził, że niedopuszczalna, w świetle treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, byłaby w dacie obecnej budowa lub rozbudowa jakichkolwiek obiektów budowlanych nie służących celom parku narodowego. Zdaniem Sądu, odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy – jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m.in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzający ustawowo, między innymi zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się na obszarze objętym ochroną krajobrazową nie jest gospodarczo wykorzystywana przez jej właściciela, będzie ochrona przyrody i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego, jako całego ekosystemu, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie powyższego przepisu jako wyjątku od generalnego zakazu budowy w parku narodowym budynków i budowli niesłużących celom parku narodowego, wynikającego z treści art. 15 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, pomimo wypełnienia przez skarżących wszystkich przesłanek jego zastosowania. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. polegającym na zaniechaniu zbadania czy teren planowanej inwestycji był użytkowany gospodarczo w dacie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego. Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu, opłaty od pełnomocnictwa wraz z opłatami bankowymi oraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 2400 zł ze względu na charakter sprawy i nakład poniesionej pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we skazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy przypomnieć, że park narodowy jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny w postaci zakazów określonych przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), które są następnie recypowane do rozporządzenia Rady Ministrów tworzącego daną prawną formę ochrony przyrody. Ma to służyć celowi publicznemu jego utworzenia czyli funkcji nadrzędnej właściwego zagospodarowania parku narodowego, którą określa art. 8 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody, w świetle której jest to zachowanie jego różnorodności biologicznej. Park narodowy jest to bowiem obszar, który wyróżnia się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi o powierzchni co najmniej 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Po drugie, w realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie przyrody dokonana przez Sąd I instancji w stanie faktycznym tej sprawy jest prawidłowa. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy, która wyjątkowo zezwala na odejście od zakazu budowy lub rozbudowy wszelkich obiektów i urządzeń technicznych oprócz tych, które służą celom parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody) precyzyjnie wyznacza ich zakres podmiotowy i przedmiotowy. Po pierwsze, muszą to być obszary objęte ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne. Po drugie, zakres wykonywania prawa własności w powyższym zakresie musi być zgodny z przepisami k.c. Oznacza to, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie przyrody, biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Dlatego też jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy umożliwiłby, oczywiście z uwzględnieniem innych przepisów, ewentualną rozbudowę, budowę czy modernizację obiektów w ramach istniejącego siedliska, oczywiście także w ramach wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami k.c. (art. 140 k.c.). Natomiast gospodarczym wykorzystaniem takiego obszaru jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych i zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw, hodowli lub chowu, w tym także materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz produkcja ogrodnicza, sadownicza i rybna (definicja z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Ponadto, co wynika ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor dopiero zamierza prowadzić rodzinne gospodarstwo rolne o profilu pszczelarskim. Z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w tej sprawie – zawartej w aktach administracyjnych sprawy, także zawierającej dokumentację zdjęciową – wynika, że na obszarze planowanej inwestycji nie jest prowadzona gospodarka rolna bądź leśna. Ponadto, jest on porośnięty grupami młodych drzew i krzewów: głównie sosna z luźno rozmieszczoną roślinnością trawiasta i elementami runa leśnego – charakteryzująca gleby o słabych klasach. Oznacza to, co potwierdza nawet strona skarżąca, że jest to dopiero projektowana nowa funkcja gospodarcza o profilu pszczelarskim. Także nie stanowi realizacji dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy nie tylko dla budynku gospodarczego o pow. użytkowej ok. 100 m2 lecz także dla nowego budynku mieszkalnego o pow. użytkowej ok. 430 m2, który oczywiście nie stanowi realizacji funkcji obszaru objętego ochroną krajobrazową, w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Dlatego też w tym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. z powodu prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.