VII SAB/Wa 219/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych I. zobowiązuje Burmistrza Gminy K. do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. UZASADNIENIE E. S. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] (Burmistrz) wobec nierozpoznania jej żądania o wydanie orzeczenia w sprawie zmiany stosunków wodnych, wnosząc o: uwzględnienie skargi; zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym czasie; uznanie, że przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że piśmie z 20 marca 2018 r. z M. S. domagała się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez podniesienie gruntu działki [...] obr. [...] w [...] ze szkodą dla działki [...] będącej ich współwłasnością. Zaznaczyła, że w związku z wyłączeniem organu, sprawę przekazano Burmistrzowi Miasta [...] i dodała, że postępowanie toczy się od 2018 r. Wydano decyzję umarzającą postępowanie, którą SKO w [...] uchyliło decyzją z [...] marca 2020 r. ([...]). Decyzja ta zapadła po ponad dwuletnim postępowaniu wyjaśniającym, które nadal się toczy bez zakończenia czynności dowodowych. Ponaglenie postanowieniem z [...] września 2020 r. SKO uznało za niezasadne. W ocenie skarżącej organ aprobuje rażące uchybienia Burmistrza. Ponadto, mimo upływu roku od jego wydania stan sprawy nie uległ zmianie. Organ skutecznie przeprowadził oględziny tylko 6 listopada 2021 r., jednak bez rezultatu, ponieważ odbyły się one tylko na nieruchomości skarżącej. Kolejne oględziny odwoływano z uwagi na uwzględnianie wniosków pp. [...] lub błędów w doręczaniu zawiadomień. Sprawa miała być rozpoznana do końca 2020 r., jednak termin przedłużono do końca kwietnia 2021 r. Oględziny w dniu 22 czerwca 2021 r. również nie odbyły się, a następne w dniu 31 sierpnia 2021 r. też nie doszły do skutku. Według skarżącej, organ stosuje metodę odwoływania czynności w ostatnim lub przedostatnim dniu terminu, co powoduje, że pisma wpływają w tym samym dniu lub po wyznaczonym terminie oględzin, choć uczestnictwo w nich wymaga urlopu, co komplikuje pracę zawodową i generuje koszty udziału i dojazdu pełnomocników. Kolejną przyczyną odwołanych czynności są pisma pp. [...] o różnych przyczynach braku możliwości uczestnictwa, które organ bezkrytycznie uwzględnia, co narusza zasady równego traktowania stron - art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. W ocenie skarżącej oględziny nie wymagają bezwzględnie obecności stron, tylko prawidłowego zawiadomienia o terminie czynności dowodowej (art. 79 k.p.a.). Według strony, zwłokę spowodowała również kolejna zmiana biegłego, która nastąpiła bez satysfakcjonującego wyjaśnienia przyczyn. Próby wyjaśnienia na jakim etapie jest postępowanie pozostają bez wyczerpujących odpowiedzi (pisma z 24 lutego 2021 r. i 14 czerwca 2021 r. Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu bezczynności, gdyż nie wydano decyzji merytorycznej, a postępowanie jest przedłużane bez powodu. Następnie skarżąca wyjaśniła pojęcie bezczynności postępowania i dodała, że pomimo upływu dwóch lat organ nie przeprowadził oględzin zgodnie z k.p.a. i nie powołał biegłego. Odwołała się również do art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie stosunków wodnych jest niewątpliwie sprawą skomplikowaną, gdyż dotyczy spornych interesów stron, ale niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania przez trzy lata. Dodała, że domaga się zobowiązania uczestników postępowania do działań prewencyjnych lub restytucyjnych, aby zapobiec szkodom na jej nieruchomości powodowanych wodami opadowymi. Przedłużające się postępowanie pogarsza sytuację, zwłaszcza w porze zwiększonych opadów. Ostatnio doszło do kolejnego podtopienia nieruchomości skarżącej. Organ nie wyznaczył nowego terminu w trybie art. 36 k.p.a. Niemniej, z orzecznictwa wynika, że samo przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności. Istotna jest przyczyna zwłoki. Konsekwencją bezczynności jest "stan zawieszenia" bowiem sprawy nie załatwiono, co uniemożliwia skarżącej realizację ochrony prawa własności oraz mienia. Przewlekłość postępowania jest konsekwencją nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Ponadto, w tej sprawie przewlekłość jest rażąca, gdyż opóźnienia w czynnościach nie mają racjonalnego usprawiedliwienia. Analiza przebiegu postępowania nosi cechy rażącej przewlekłości i bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ podniósł m. in., że postępowanie toczy się od [...] marca 2018 r. i żeby nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, należy ustalić, czy: właściciel spowodował zmiany stanu wody, a jeżeli tak, to czy mają one szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Podejmowano wiele czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, które z uwagi na konflikt sąsiedzki są prowadzone z wielką starannością. Konieczne są oględziny z udziałem biegłego i to brak możliwości ich wykonania - nieleżący po stronie organu - ma wpływ na termin załatwienia sprawy. Zdaniem Burmistrza, skarga na bezczynność jest bezzasadna, ponieważ wyznaczono oględziny z udziałem biegłego: 6 listopada 2020 r., 22 czerwca 2021 r. i 31 sierpnia 2021 r. Dnia 6 listopada 2020 r. nie dokonano wizji wobec nieudostępnienia działki z powodu choroby strony na COVID. Oględziny 22 czerwca 2021 r. nie odbyły się wobec odebrania przez S. Ś. zawiadomienia w terminie krótszym niż 7 dni (pismo z 21 czerwca 2021 r.). Oględziny 31 sierpnia 2021 r. też się nie odbyły, bo nie mógł w nich uczestniczyć S. Ś. z przyczyn osobistych (pismo z 27 sierpnia 2021 r.). Burmistrz zaznaczył, że wyznaczył termin oględzin z udziałem biegłego na 4 listopada 2021 r., aby zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwić wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli skarga dotyczy – tak jak w tej sprawie – bezczynności, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła takie ponaglenie do SKO w [...], co oznacza, że spełniła przesłanki formalne do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić również trzeba, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) gwarantująca realizację zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Przepis art. 35 § 1 - 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, wskazując, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku z 20 marca 2018 r., w którym E. S. i M. S. domagali się wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce sąsiedniej nr ew. [...] z obr. [...]. Wniosek ten podlegał załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 (2017, poz. 1121,), poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - znajdującej zastosowanie tej sprawie - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast w razie braku podstaw faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, organ wydaje decyzję odmowną. Wobec tego obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania we wskazanych wyżej terminach i wydanie rozstrzygnięcia, stosownie do poczynionych ustaleń. W tej sprawie organ jednak nie zakończył postępowania decyzją merytoryczną, które – co wymaga podkreślenia - zostało wszczęte ponad trzy lata przed wniesieniem niniejszej skargi. W tym okresie organ podejmował wiele czynności w celu zebrania materiału dowodowego. Kilkukrotnie wyznaczał oględziny na gruncie, które z różnych przyczyn nie dochodziły do skutku. Nie jest jednak tak, że były one niezależne od organu. Z akt sprawy wynika bowiem, że E. i M. S. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania, który wpłynął do Burmistrza Miasta [...] w dniu 29 marca 2018r., który w dniu 17 kwietnia zawiadomił o wszczęciu postępowania. Z uwagi na pełnione przez skarżącą funkcje skarbnika SKO postanowieniem z [...] czerwca 2018r. wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Gminy [...]. Pierwszą czynnością wyznaczonego organu było wystosowanie pisma w dniu 4 lipca 2018r. m.in. o przekazanie dokumentów i fotografii w terminie 7 dni (a więc po upływie blisko 1 miesiąca). Następnie w dniu 17 sierpnia 2018r. organ zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli na gruncie. Po dwóch miesiącach postanowieniem z [...] października 2018r. zawiesił postępowanie – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - z uwagi na zlecenie przeprowadzenia kontroli. Pismem z dnia 30 stycznia 2019r. organ ponownie zwrócił się do PINB i informację, czy roboty na działce sąsiedniej wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę. Kolejną czynność podjął 9 kwietnia 2019r. ponownie zwracając się do PINB o przekazanie informacji jakie prace zostały wykonane na spornej nieruchomości. W dniu 27 czerwca 2019r. zawiadomił strony o treści art. 10 k.p.a., a [...] lipca 2019r. wydał decyzję umarzającą postępowanie, którą SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2020r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 5 czerwca 2020r. zawiadomił strony – w trybie art. 36 k.p.a. - o niezałatwieniu sprawy w terminie i nowy termin wyznaczył do 30 czerwca 2020r. Niemniej w dniu 10 lipca ponownie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, który przedłużył o ponad trzy miesiące, bo do 30 października 2020r. W tym okresie organ podejmował czynności: - 23 lipca 2020r. złożył zapytanie ofertowe na wykonanie ekspertyzy; - 11 września 2020r. przesłał do SKO ponaglenie skarżącej; - 22 września 2020r. zawiadomił o oględzinach z udziałem biegłego, które odwołał w pismem z 1 października 2020r. bez uzasadnienia, niemniej z pisma S. Ś. wynika; że zawiadomienie o oględzinach otrzymał 30 września 2020r. - 5 października 2020r. zawiadomił o oględzinach w dniu 6 listopada 2020r., o zmianę którego wnieśli pp. [...] w dniu 3 listopada 2020r., które zostały przeprowadzone bez udziału pp. [...] (jak wynika z protokołu prawidłowo powiadomionych o terminie oględzin); - 9 listopada 2020r. S. Ś. wniósł o zmianę pracownika urzędu (J. L.); - 9 lutego 2021r. organ zawiadomił o nowym termie załatwienia sprawy, który wyznaczył do 30 kwietnia 2021r. - w związku z pismem (4 marca 2021) pp. [...] o braku możliwości uczestnictwa w oględzinach 31 maja 2021r. organ zawiadomił o kolejnym terminie oględzin w dniu 22 czerwca 2021r., o których ponownie nieprawidłowo został powiadomiony uczestnik postępowania, o czym poinformował w piśmie z 21 czerwca 2021r., które organ odwołał w tym samym dniu; - w piśmie z 22 czerwca 2021r. organ zawiadomił o nowym terminie oględzin – 31 sierpnia 2021r.; - 23 czerwca 2021r. poinformował o podpisaniu umowy o sporządzenie ekspertyzy; - z uwagi na pismo pp. [...] (z 27 sierpnia 2021r.) w dniu 30 sierpnia 2021r. organ odwołał oględziny wyznaczone na 31 sierpnia; - 14 września 2021r. wyznaczył nowy termin oględzin w dniu 4 listopada 2021r.; - 24 września 2021 wpłynęła skarga [...] na bezczynność organu opatrzona datą 10 września 2021r. Z zestawienia dat podejmowanych czynności wynika, że organ prowadził postępowanie niewątpliwie opieszale, jak i z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania wyroku załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Niemniej, w ocenie Sądu - pomimo znacznego upływu czasu - bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana powinno być bowiem interpretowane ściśle. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, w tym lekceważący stosunek organu do wniosku strony, natężenie braku woli w załatwieniu wniosku, jak i brak działań bez usprawiedliwienia, a aż takich działań Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej ustawa), która weszła w życie 31 marca 2020 r. wstrzymano rozpoczęcie oraz zawieszono bieg terminów prawnoadministracyjnych, tak materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1). Przepisy te zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (...) W konsekwencji wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy miało miejsce od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14)". W tym stanie rzeczy, na podstawie 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie II wyroku stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.